A-534-01
2003 CAF 215
La procureure générale du Canada (demanderesse)
c.
Stéphane Limosi (défendeur)
Répertorié: Canada (Procureure générale) c. Limosi (C.A.)
Cour d'appel, juges Décary, Létourneau et Pelletier J.C.A.--Québec, 30 avril; Ottawa, 8 mai 2003.
Assurance-emploi -- Interprétation des mots «se voit donner un avis de violation» que l'on retrouve à l'art. 7.1(4) de la Loi -- Le défendeur est pénalisé par la majoration des heures de travail en rapport avec l'admissibilité aux prestations -- Il a omis de déclarer des revenus d'emploi -- Le conseil arbitral, confirmé par le juge-arbitre, a accepté la version du défendeur selon laquelle il n'avait pas reçu l'avis parce que son courrier n'était pas facilement accessible et a statué que l'avis de décision aurait dû être envoyé par courrier recommandé -- La pénalité administrative prévue par l'art. 7.1 est automatique, sans intervention de la Commission -- L'art. 7.1(4) est mal formulé et semble indiquer que l'existence de la violation dépend d'un avis de violation -- La violation existe à compter du moment où la fausse déclaration est faite -- En vertu de l'art. 114 de la Loi, un prestataire peut, dans les 30 jours du moment où l'avis lui a été communiqué, contester par voie d'appel -- Si l'avis est émis et non remis, le prestataire n'est pas pénalisé pour autant puisque son droit d'appel n'expire que 30 jours après que l'avis a été porté à sa connaissance -- La Loi n'exige pas que l'avis soit envoyé par courrier recommandé -- Le conseil arbitral et le juge-arbitre ont commis une erreur de fait manifestement déraisonnable en concluant que le défendeur n'avait pas reçu l'avis lorsque sa demande de prestations de chômage a été refusée -- La violation n'a pas été contestée à son mérite, donc demeure.
Le 23 novembre 1999, le défendeur dépose une demande de prestations de chômage suite à sa cessation de travail pour l'employeur Hectare Laforet. Il a, à ce moment, accumulé 595 heures d'emploi assurables. Procédant à l'analyse de cette demande aux fins d'établir une période de prestations, la Commission constate que le prestataire s'est vu donner deux avis de violation grave en vertu du paragraphe 7.1(4) de la Loi. Le premier avis est transmis au défendeur le 23 février 1999 pour avoir omis de déclarer la rémunération gagnée chez Émondage Gaspé durant la période du 3 avril au 18 mai 1998. Cet avis fait grimper le nombre d'heures assurables requis à 630. Le deuxième avis de violation, daté du 5 août de la même année, se fonde aussi sur le fait que le défendeur n'a pas déclaré pour la période du 8 au 22 octobre 1998 la rémunération gagnée chez Amtech. Le nombre d'heures requis s'établit maintenant à 840. Il n'y a pas d'appel non plus de cette décision. Lorsqu'il est informé qu'il n'a pas droit aux prestations de chômage puisqu'il n'a complété que 595 des 840 heures requises, le défendeur se porte en appel de cette décision de la Commission alléguant qu'il n'a pas reçu le second avis de violation. Il dépose également un nouveau relevé d'emploi totalisant 765 heures. Le 22 mars 2000, le conseil arbitral accueille l'appel du défendeur, ignorant le deuxième avis parce que le défendeur affirme ne pas l'avoir reçu parce que son courrier ne lui était pas facilement accessible et parce que l'avis n'avait pas été envoyé par courrier recommandé. Un juge-arbitre a confirmé cette décision et la procureure générale en a demandé le contrôle judiciaire. La question est de savoir quel sens il faut octroyer aux mots «se voit donner un avis de violation» dans la phrase «Il y a violation lorsque le prestataire se voit donner un avis de violation» que l'on retrouve au paragraphe 7.1(4). Suffit-il que l'avis de violation soit posté ou faut-il qu'il soit porté à la connaissance du prestataire? En d'autres termes, suffit-il que l'avis de violation soit émis ou faut-il qu'il soit remis? En pratique le régime de sanctions respecte-il les principes de l'équité procédurale?
Arrêt: la demande est accueillie.
Le paragraphe 7.1(1) prévoit l'imposition d'une pénalité administrative--une majoration des heures d'emploi assurables requises pour pouvoir bénéficier de prestations--pour le prestataire responsable d'une des violations identifiées au paragraphe 7.1(4). La majoration est automatique, elle s'opère par l'effet de la Loi, sans intervention de la Commission. Le paragraphe 7.1(4) est mal formulé car il semble indiquer que l'existence ou la naissance même de la violation dépend d'un avis de violation: «[i]l y a violation lorsque le prestataire se voit donner un avis de violation».
La violation commise par le défendeur, laquelle consiste en une fausse déclaration quant à la rémunération gagnée, existe à compter du moment où la fausse déclaration est faite. L'avis de violation n'est que le mécanisme procédural par lequel le prestataire est informé de la violation reprochée. La situation n'est pas différente de celle où une personne se mérite un avis d'infraction pour excès de vitesse. L'avis d'infraction vise à informer le délinquant du geste qu'on lui reproche pour lui permettre de le contester et d'éviter la peine qui s'y rattache.
En vertu de l'article 114 de la Loi, un prestataire peut, dans les 30 jours du moment où l'avis de cette violation qu'on lui reproche lui a été communiqué, contester par voie d'appel devant le conseil arbitral. Si l'avis est émis mais non remis, le prestataire n'est pas pénalisé pour autant puisque son droit de contester la violation reprochée subsiste tant que l'avis n'a pas été porté à sa connaissance et que le délai d'appel n'est pas expiré.
Le conseil arbitral conclut dans un premier temps que l'avis de violation aurait dû être expédié par courrier recommandé mais que rien dans la Loi ne l'oblige et que, de toute façon, cela n'est pas vraiment nécessaire puisque les droits de contestation du prestataire sont protégés par l'article 114.
Quant au motif invoqué par le défendeur et retenu par le conseil arbitral, soit que son courrier lui était difficilement accessible, ce fait ne suffit pas à annuler la violation reprochée au défendeur, violation qu'il a choisi de ne pas contester à son mérite, préférant plutôt s'en prendre à la procédure suivie.
Le deuxième avis de violation a été communiqué au défendeur lorsqu'il s'est vu refuser sa demande de prestations de chômage. C'est une erreur de fait manifestement déraisonnable que de conclure, comme l'ont fait le conseil arbitral et le juge-arbitre, que le défendeur n'a pas reçu ce deuxième avis. Le fait est que la violation comme telle n'a jamais été contestée et donc demeure.
lois et règlements
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46.
| Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 7.1, 114. |
jurisprudence
décision appliquée:
Canada (Procureur général) c. Geoffroy (2001), 273 N.R. 372 (C.A.F.).
DEMANDE de contrôle judiciaire d'une décision rendue par un juge-arbitre confirmant la décision du conseil arbitral de faire droit à l'appel interjeté par le défendeur contre le refus de prestations de chômage. Demande accueillie.
ont comparu:
Paul Deschênes pour la demanderesse.
Personne n'a comparu pour le défendeur.
avocats inscrits au dossier:
Le sous-procureur général du Canada pour la demanderesse.
Voici les motifs du jugement rendus en français par
[1]Le juge Létourneau, J.C.A.: Quel sens faut-il octroyer aux mots «se voit donner un avis de violation» [soulignement ajouté] dans cette phrase «Il y a violation lorsque le prestataire se voit donner un avis de violation» que l'on retrouve au paragraphe 7.1(4) de la Loi sur l'assurance emploi, L.C. 1996, ch. 23 (Loi)? Suffit-il que l'avis de violation soit posté ou faut-il qu'il soit porté à la connaissance du prestataire pour que les prescriptions de l'article 7.1 prennent effet? En d'autres termes, suffit-il que l'avis de violation soit émis ou faut-il qu'il soit remis? Comment s'articule en pratique le régime de sanctions prévues à l'article 7.1? Quelles conséquences juridiques s'ensuivent si l'avis donné n'est pas reçu par son destinataire? Quelles sont les garanties d'équité procédurale en pareil cas?
[2]Le texte anglais qui n'est guère de facture meilleure énonce «An insured person accumulates a violation if in any of the following circumstances the Commission "issues" a notice of violation to the person» [soulignement ajouté]. Au delà du fait qu'il est difficile de voir comment une personne «accumule» une première violation, il convient de remarquer que le législateur utilise les termes «issues a notice» plutôt que «notifies the person».
[3]La problématique entourant l'interprétation du paragraphe 7.1(4) de la Loi nous est soumise par voie de demande de contrôle judiciaire faite par la procureure générale du Canada. Je reproduis les paragraphes 7.1(1), (4) et (5):
7.1 (1) Le nombre d'heures d'emploi assurable requis au titre de l'article 7 est majoré conformément au tableau qui suit, en fonction du taux régional de chômage applicable, à l'égard de l'assuré autre qu'une personne qui devient ou redevient membre de la population active s'il est responsable d'une ou de plusieurs violations au cours des deux cent soixante semaines précédant sa demande initiale de prestations.
[. . .]
(4) Il y a violation lorsque le prestataire se voit donner un avis de violation parce que, selon le cas:
a) il a perpétré un ou plusieurs actes délictueux prévus à l'article 38, 39 ou 65.1 pour lesquels des pénalités lui ont été infligées au titre de l'un ou l'autre de ces articles, ou de l'article 41.1;
b) il a été trouvé coupable d'une ou plusieurs infractions prévues à l'article 135 ou 136;
c) il a été trouvé coupable d'une ou plusieurs infractions au Code criminel pour tout acte ou omission ayant trait à l'application de la présente loi.
(5) À l'exception des violations pour lesquelles un avertissement est donné, chaque violation est qualifiée de mineure, de grave, de très grave ou de subséquente, en fonction de ce qui suit:
a) elle est mineure, si sa valeur est inférieure à 1 000 $, grave, si elle est inférieure à 5 000 $, et très grave, si elle est de 5 000 $ ou plus;
b) elle est subséquente si elle fait l'objet d'un avis de violation donné dans les deux cent soixante semaines suivant une autre violation, même si l'acte délictueux sur lequel elle est fondée a été perpétré avant cette dernière. [Je souligne.]
[4]On voit à la lecture de ces dispositions qu'en cas de violation de la Loi, le seuil d'admissibilité d'une personne à des prestations de chômage augmente par voie de majoration des heures d'emploi assurables requises.
[5]Un résumé des principaux faits s'impose pour une meilleure compréhension du litige.
Faits et procédure
[6]Le 23 novembre 1999, le défendeur dépose une demande de prestations de chômage suite à sa cessation de travail pour l'employeur Hectare Laforet. Il a, à ce moment, accumulé 595 heures d'emploi assurables. Procédant à l'analyse de cette demande aux fins d'établir une période de prestations, la Commission constate que le prestataire s'est vu donner deux avis de violation grave en vertu du paragraphe 7.1(4) de la Loi.
[7]Le premier avis est transmis au défendeur le 23 février 1999, en même temps qu'une pénalité lui est réclamée, pour avoir omis de déclarer la rémunération gagnée chez Émondage Gaspé durant la période du 3 avril au 18 mai 1998. Cet avis fait grimper le nombre d'heures assurables requis à 630. Le défendeur n'en appelle pas de cette décision de la Commission qui conclut à de fausses représentations résultant en une violation prévue à l'article 7.1.
[8]Le deuxième avis de violation, transmis également par courrier, est daté du 5 août de la même année. Il se fonde aussi sur le fait que le défendeur n'a pas déclaré pour la période du 8 au 22 octobre 1998 la rémunération gagnée, cette fois-ci, chez Amtech. Il s'agissait d'une deuxième violation au cours des 260 semaines précédant sa demande de prestations. Le nombre d'heures requis s'établit maintenant à 840. Il n'y a pas d'appel non plus de cette décision de la Commission concluant à l'existence de fausses représentations.
[9]Le 30 novembre 1999, la Commission informe le défendeur qu'il n'a pas droit aux prestations de chômage puisqu'il n'a complété que 595 des 840 heures requises. Le 3 décembre 1999, le défendeur se porte en appel de cette décision de la Commission alléguant qu'il n'a pas reçu le second avis de violation. Un mois avant l'audition de son appel devant le Conseil arbitral, il dépose un nouveau relevé d'emploi totalisant 765 heures.
[10]Le 22 mars 2000, le Conseil arbitral accueille l'appel du défendeur. Selon le Conseil, le défendeur a établi qu'il avait travaillé 765 heures et le nombre d'heures requis est de 630 au lieu de 840. Pour en venir à cette conclusion, le conseil ignore le deuxième avis parce que le défendeur affirme ne pas l'avoir reçu, parce que son courrier ne lui était pas facilement accessible et parce que l'avis n'avait pas été envoyé par courrier recommandé.
[11]En appel, le juge-arbitre confirme la décision du Conseil arbitral. De là, la demande de contrôle judiciaire.
Analyse de l'article 7.1 de la Loi
[12]Le paragraphe 7.1(1) prévoit l'imposition d'une pénalité administrative pour le prestataire responsable d'une des violations identifiées au paragraphe 7.1(4). Tel que déjà mentionné, cette pénalité consiste en une majoration des heures d'emploi assurables requises pour pouvoir bénéficier de prestations. Comme le disait mon collègue le juge Décary dans l'affaire Canada (Procureur général) c. Geoffroy (2001), 273 N.R. 372 (C.A.F.), au paragraphe 5, la majoration est automatique. Elle s'opère par l'effet de la Loi, sans intervention de la Commission, dès qu'un prestataire se rend coupable d'une des violations identifiées.
[13]À juste titre, le juge Décary déplorait la formulation maladroite du paragraphe 7.1(4) qui, comme il le soulignait, semble indiquer que l'existence ou la naissance même de la violation dépend d'un avis de violation. Les termes «[i]l y a violation lorsque le prestataire se voit donner un avis de violation» [soulignement ajouté] peuvent, à prime abord, donner cette impression. Mais il faut replacer cette partie du texte du paragraphe 7.1(4) dans l'ensemble des dispositions de l'article 7.1 et l'interpréter en fonction de ces autres dispositions. Se dégagent alors les principes et le cheminement critique suivants.
[14]La pénalité administrative prévue par l'article 7.1 est automatique. Elle naît et découle d'une violation de la Loi ou d'un verdict de culpabilité pour des infractions au Code criminel [L.R.C. (1985), ch. C-46] pour des gestes relatifs à l'application de la Loi. En l'espèce, la violation consiste en une fausse déclaration quant à la rémunération gagnée par le prestataire. Cette violation existe à compter du moment où la fausse déclaration est faite. La responsabilité du prestataire pour ce geste est alors engagée et la pénalité de l'article 7.1 prend effet. L'avis de violation prévu au paragraphe 7.1(4) n'est que le mécanisme procédural par lequel le prestataire est informé par la Commission de la violation reprochée. La situation n'est pas différente de celle où un contribuable commet une infraction, par exemple, à la limite de vitesse et se mérite un avis d'infraction. L'infraction, c'est le défaut de respecter la limite de vitesse. Elle existe à compter du moment où le geste délictuel est posé. L'avis d'infraction vise à informer le délinquant du geste qu'on lui reproche pour lui permettre de le contester et d'éviter la peine qui s'y rattache.
[15]En vertu de l'article 114 de la Loi, un prestataire peut, dans les 30 jours du moment où l'avis de cette violation qu'on lui reproche lui a été communiqué, contester par voie d'appel les gestes délictueux que la Commission lui impute. La prescription du délai d'appel ne court pas tant que la décision de la Commission lui reprochant une violation n'a pas été portée à sa connaissance.
Appels
114. (1) Quiconque fait l'objet d'une décision de la Commission, de même que tout employeur d'un prestataire faisant l'objet d'une telle décision, peut, dans les trente jours suivant la date où il en reçoit communication, ou dans le délai supplémentaire que la Commission peut accorder pour des raisons spéciales dans un cas particulier, interjeter appel de la manière prévue par règlement devant le conseil arbitral. [Je souligne.]
C'est dans ce sens que je comprends la référence de mon collègue le juge Décary, que l'on retrouve au paragraphe 6 de l'arrêt Geoffroy, précité, au fait que la majoration automatique du nombre d'heures requis n'est opposable à un assuré qu'une fois l'avis de violation donné par la Commission.
[16]L'article 7.1 lu comme je le lis et interprété comme je le fais, il importe vraiment peu de déterminer si les termes «se voit donner un avis» veulent dire «émettre» ou encore «remettre» ledit avis. Car si l'avis est à la fois émis et remis, il remplit sa finalité qui est d'informer le prestataire d'une violation qu'on lui reproche. Par contre, s'il n'est qu'émis, le prestataire n'est pas pénalisé pour autant puisque son droit de contester la violation reprochée subsiste tant que l'avis ou son contenu n'a pas été porté à sa connaissance et que le délai d'appel de 30 jours n'est pas expiré.
[17]Sur le plan pratique, deux situations peuvent se produire. La première nous renvoie au cas où le prestataire a reçu l'avis de violation. Il se doit de contester la violation qu'on lui impute dans le délai imparti, sinon la majoration des heures lui est opposable et devient exécutoire. La deuxième implique que l'avis n'a pas été reçu par le prestataire et cela à l'insu de la Commission qui, l'ayant émis, l'a acheminé à son destinataire. C'est le cas en l'espèce du deuxième avis de violation que le défendeur prétend n'avoir jamais reçu. Cependant, en pareille situation, le prestataire sera généralement informé de la violation qu'on lui oppose lorsqu'il fera une demande de prestations de chômage. Il pourra alors contester la décision de la Commission qui conclut à l'existence d'une violation de la Loi. C'est en partie ce qui s'est passé dans la présente affaire où le défendeur, informé des conséquences de la deuxième violation, a pris une procédure d'appel pour en éviter l'application. Je dis en partie parce que le défendeur, au lieu de s'attaquer à la conclusion relative à la violation elle-même, s'est plutôt plaint du fait qu'elle ne lui a pas été communiquée et du processus par lequel la communication devait être faite. Ceci m'amène à la décision du juge-arbitre et à celle du Conseil arbitral qui fut entérinée par le juge-arbitre.
Analyse des décisions du Conseil arbitral et du juge-arbitre
[18]Le Conseil arbitral conclut dans un premier temps que l'avis de violation aurait dû être expédié par courrier recommandé. Rien dans la Loi n'oblige ou n'indique qu'il faille recourir à ce procédé. Au surplus, si cette méthode peut parfois s'avérer plus utile sans pour autant être une panacée, elle n'est pas, comme on l'a vu, vraiment nécessaire puisque les droits de contestation du prestataire sont protégés par l'article 114.
[19]Quant au motif invoqué par le défendeur et retenu par le Conseil arbitral, soit que son courrier lui était difficilement accessible, ce fait n'est pas pertinent et ne suffit pas à annuler la violation reprochée au défendeur, violation qu'il a choisi de ne pas contester à son mérite, préférant plutôt s'en prendre à la procédure suivie.
[20]Finally, the second notice of violation was communicated to the defendant when his application for unemployment insurance benefits was denied. It is a patently unreasonable error of fact to conclude, as the Board of Referees and umpire did, that the defendant did not receive this second notice or was entitled to the benefit of the doubt on this point. In concluding I would add that, in these circumstances, the defendant's allegation accepted by the umpire, namely that the postal code placed on the letter sent to him was wrong, has no bearing on the fact that the notice was ultimately communicated to him, still less on the fact that the violation was not challenged as such and therefore stands.
[20]Enfin, le deuxième avis de violation a été communiqué au défendeur lorsqu'il s'est vu refuser sa demande de prestations de chômage. C'est une erreur de fait manifestement déraisonnable que de conclure, comme l'ont fait le Conseil arbitral et le juge-arbitre, que le défendeur n'a pas reçu ce deuxième avis ou qu'il a droit au bénéfice du doute sur ce point. J'ajouterais pour conclure que, dans ce contexte, l'allégation du défendeur acceptée par le juge-arbitre, selon laquelle le code postal inscrit sur la lettre qui lui était adressée était erroné, est sans incidence sur le fait que l'avis lui a été ultimement communiqué et encore moins sur le fait que la violation comme telle n'a pas été contestée et donc demeure.
[21]Pour ces motifs, j'accueillerais la demande de contrôle judiciaire, j'annulerais la décision du juge- arbitre et je retournerais l'affaire au juge-arbitre en chef ou au juge-arbitre qu'il désignera pour qu'il la décide à nouveau en tenant pour acquis que l'appel de la Commission doit être accueilli.
Le juge Décary, J.C.A.: Je suis d'accord.
Le juge Pelletier, J.C.A.: Je suis d'accord.