[1995] 1 C.F. 251
IMM-3333-94
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (requérant)
c.
Jose Adalberto Salinas-Mendoza (intimé)
Répertorié : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Salinas-Mendoza (1re inst.)
Section de première instance, juge Noël—Vancouver, 28 septembre et 3 octobre 1994.
Citoyenneté et Immigration — Pratique en matière d’immigration — Examen des motifs de la garde effectué par un arbitre en vertu de l’art. 103 de la Loi sur l’immigration — L’arbitre a commis une erreur en se croyant lié par la décision d’une cour provinciale rendue en vertu du Code criminel de libérer l’intimé sous condition en attendant son procès pour agression sexuelle — Le contexte légal, la charge de la preuve et les règles de présentation de la preuve sont différents selon qu’il s’agit d’appliquer le Code criminel ou la Loi sur l’immigration.
Un premier arbitre nommé en vertu de la Loi sur l’immigration avait déterminé que l’intimé était une personne visée par l’alinéa 19(2)a) de la Loi et avait pris une mesure d’expulsion conditionnelle. Cet arbitre avait aussi ordonné que l’intimé soit détenu pour le motif qu’il constituait vraisemblablement une menace pour la sécurité publique. Subséquemment, un juge de la Cour provinciale de la Colombie-Britannique, devant qui l’intimé a comparu relativement au chef d’accusation d’agression sexuelle, a ordonné sa libération en vertu du paragraphe 515(10) du Code criminel (la mise en liberté étant obligatoire, à moins que la Couronne puisse faire la preuve que la détention est nécessaire pour des raisons de sécurité publique). Finalement, un deuxième arbitre nommé en vertu de la Loi sur l’immigration a été chargé d’examiner le bien-fondé de l’ordonnance de détention qui avait été décernée. Cet arbitre a indiqué qu’elle était convaincue que les conditions de libération imposées par le juge de la Cour provinciale rendaient improbable que l’intimé constitue une menace pour la sécurité publique, et elle a mis en liberté l’intimé. Il s’agit en l’espèce d’une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue par le deuxième arbitre. L’intimé a demandé que la question suivante soit certifiée : « Est-ce que la règle pour ordonner une mise en liberté en vertu de l’article 103 de la Loi sur l’immigration est différente de celle permettant d’ordonner une mise en liberté en vertu des dispositions du Code criminel relatives au cautionnement? »
Jugement : la demande de contrôle judiciaire est accueillie et la demande de certification est rejetée.
L’arbitre a refusé, au vu de la décision rendue par un juge de la Cour provinciale, de jouer son rôle relativement à certains aspects essentiels. Elle n’a pas exercé sa compétence en omettant d’incorporer dans son ordonnance les conditions qu’elle considérait essentielles à la libération de l’intimé.
Cette erreur laissait entrevoir une erreur plus fondamentale, nommément l’excessive déférence montrée par l’arbitre à l’endroit de la décision rendue par le juge de la Cour provinciale, qui a entraîné son incapacité à se concentrer sur les pouvoirs spécifiques qu’elle se devait d’exercer.
Le mandat du juge de la Cour provinciale était fondamentalement différent de celui de l’arbitre, le contexte légal étant totalement différent. Le juge devait, en vertu de la loi, mettre l’intimé en liberté, à moins que la Couronne puisse faire la preuve que la détention était nécessaire pour des raisons de sécurité publique.
Par ailleurs, l’intimé a comparu devant l’arbitre à titre de personne détenue en vertu d’une décision rendue par un autre arbitre. On a demandé à l’arbitre d’examiner les motifs de la détention de l’intimé et de déterminer s’il était approprié de la continuer. Dans ce contexte d’examen, il appartenait à l’intimé de convaincre l’arbitre qu’il ne représentait pas une menace pour la sécurité publique. L’arbitre a cru, toutefois, que la décision du juge de la Cour provinciale déterminait de façon décisive de quelle façon elle devait trancher la question qui lui était soumise, et elle n’a accordé aucune importance aux motifs pour lesquels l’ordonnance de détention avait été décernée. Cela constitue une erreur susceptible de contrôle judiciaire. L’arbitre a aussi commis une erreur en faisant preuve de déférence à l’égard de la décision du juge et en ne se faisant pas une opinion personnelle de la question qu’elle devait trancher.
L’arbitre a aussi commis une erreur en n’appliquant pas les règles de présentation de la preuve requises par la Loi sur l’immigration. Elle a décidé d’écarter certains éléments de preuve en se fondant sur ce qui était, selon elle, admissible ou non en preuve devant le juge de la Cour provinciale, alors qu’elle avait le devoir, en vertu de la Loi sur l’immigration, de prendre en considération tous les éléments de preuve déposés et de déterminer si ces éléments étaient crédibles ou dignes de foi.
Il n’était pas nécessaire de donner une réponse à la question présentée aux fins d’une certification, à savoir si la règle de la Loi sur l’immigration et celle du Code criminel permettant d’ordonner une mise en liberté sont essentiellement la même, bien que cette réponse soit affirmative. Cette règle devait cependant être appliquée de façon indépendante dans chaque cas et en tenant compte du contexte légal particulier qui donnait lieu à son application.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 515(10), 518(1)e).
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 19(2)a) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 11), 80.1(5) (édicté, idem, art. 70), 103(6) (mod., idem, art. 94), (7) (mod., idem).
DEMANDE DE CONTRÔLE JUDICIAIRE d’une ordonnance décernée par un arbitre en vertu de la Loi sur l’immigration au sujet d’une ordonnance de détention et remettant l’intimé en liberté.
AVOCATS
Esta Resnick pour le requérant.
Samuel D. Hyman et Rod Holloway pour l’intimé.
PROCUREURS
Le sous-procureur général du Canada pour le requérant.
Hyman, L. & Associates, Vancouver, et Legal Services Society of B.C. Immigration Appeals Department, Vancouver, pour l’intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par
Le juge Noël : Je suis arrivé à la conclusion que l’ordonnance de l’arbitre mettant en liberté l’intimé devait être annulée, et que l’affaire devait être renvoyée pour une nouvelle audience devant un autre arbitre.
À mon avis, l’arbitre a refusé, au vu de la décision rendue par la Cour provinciale de la Colombie- Britannique de libérer l’intimé en attendant son procès pour agression sexuelle, de jouer son rôle relativement à certains aspects essentiels. Si, comme l’indique l’arbitre, elle était convaincue que les conditions de libération imposées par la Cour provinciale rendaient improbable que l’intimé constitue une menace pour la sécurité publique, elle se devait, à tout le moins, d’incorporer ces conditions dans l’ordonnance qu’elle a rendue dans le cours de ce qu’elle a présenté comme l’exercice de sa compétence en vertu de la Loi sur l’immigration [L.R.C. (1985), ch. I-2].
Dans l’état actuel de l’espèce, ces conditions, bien que considérées par l’arbitre comme étant des préalables essentiels à l’émission de son ordonnance de mise en liberté, ne font aucunement partie de l’ordonnance qu’elle a rendue. Il semble donc, au vu du dossier, que l’arbitre n’a pas exercé sa compétence, en omettant d’incorporer dans son ordonnance les conditions qu’elle considérait essentielles à la libération de l’intimé. Cette erreur entraîne, entre autres conséquences évidentes, que si, pour quelque raison que ce soit, les conditions imposées par la Cour provinciale devenaient inopérantes, la question de la sécurité du public que soulève la Loi sur l’immigration resterait lettre morte. Car aucune autre ordonnance imposant ces conditions n’a été rendue en vertu de la Loi sur l’immigration.
Cette erreur laisse entrevoir une erreur plus fondamentale, nommément l’excessive déférence montrée par l’arbitre à l’endroit de la décision rendue par la Cour provinciale, et qui a entraîné son incapacité à se concentrer sur les pouvoirs spécifiques qu’elle se devait d’exercer. Dans ses motifs, elle affirme :
[traduction]] La question de votre détention ou de votre mise en liberté en ce qui concerne votre garde a été examinée par le juge Smyth, et vous avez été libéré sous réserve de l’observation des conditions très sévères qui vous ont été très judicieusement imposées.
Elle affirme ensuite :
[traduction]] J’ai attentivement examiné cet article et j’ai conclu qu’il a le pouvoir d’ordonner votre détention s’il conclut que cela est nécessaire dans l’intérêt public ou pour la protection ou la sécurité du public, eu égard aux circonstances, y compris toute probabilité marquée que, si vous êtes mis en liberté, vous commettrez une infraction criminelle ou nuirez à l’administration de la justice. Je considère son pouvoir comme étant beaucoup plus étendu que celui dont je dispose. C’est le système pénal qui est chargé de s’occuper des accusations d’ordre pénal; mon mandat est beaucoup plus restreint.
Puis elle conclut :
[traduction]] Je suis convaincue que, compte tenu des conditions que le juge Smyth a imposées à votre mise en liberté, vous ne constituerez vraisemblablement pas une menace pour la sécurité publique si vous êtes mis en liberté en vertu de la Loi sur l’immigration.
Il ressort clairement des motifs que l’arbitre était d’avis que la décision du juge Smyth réglait parfaitement, quant à l’accusation en instance, la question de la sécurité publique qu’elle devait évaluer au regard de la Loi sur l’immigration. Il est clair aussi que l’arbitre a considéré que le juge Smyth avait un mandat plus large que le sien et était dans une meilleure position qu’elle pour s’occuper d’une accusation d’ordre pénal.
Bien que le juge Smyth ait dû, au moment de rendre sa décision, évaluer le risque que la conduite de l’intimé pouvait faire courir à la sécurité du public, il a fait cette évaluation en fonction d’un contexte légal bien particulier. Il n’avait pas le mandat, contrairement à ce qu’a affirmé l’arbitre, de prendre en considération la question plus large de l’intérêt public. En fait, son mandat était fondamentalement différent de celui de l’arbitre.
Le juge Smyth a rendu sa décision en vertu du paragraphe 515(10) du Code criminel [L.R.C. (1985), ch. C-46], qui prévoit :
515. …
(10) Pour l’application du présent article, la détention d’un prévenu sous garde n’est justifiée que pour l’un ou l’autre des motifs suivants :
…
b) … que sa détention est nécessaire dans l’intérêt public ou pour la protection ou la sécurité du public, eu égard aux circonstances, y compris toute probabilité marquée que le prévenu, s’il est mis en liberté, commettra une infraction criminelle ou nuira à l’administration de la justice.
L’intimé a comparu devant le juge Smyth relativement au seul chef d’accusation d’avoir commis une agression sexuelle, à l’égard duquel il était présumé innocent. Le juge Smyth devait, en vertu de la loi, mettre l’intimé en liberté, à moins que la Couronne puisse faire la preuve que la détention était nécessaire pour des raisons de sécurité publique. C’est là le contexte dans lequel il a mis en liberté l’intimé. Il n’a rendu aucun motif.
L’intimé a comparu devant l’arbitre à titre de personne détenue en vertu d’une décision rendue par un arbitre, en l’occurrence Mme Shaw Dyck. Cet arbitre avait déterminé que l’intimé était une personne visée par l’alinéa 19(2)a) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 11] de la Loi sur l’immigration, et avait pris une mesure d’expulsion conditionnelle à son endroit. À la clôture de l’enquête, l’arbitre Dyck a ordonné que l’intimé soit détenu pour le motif qu’il constituait vraisemblablement une menace pour la sécurité publique.
On a demandé à l’arbitre d’examiner les motifs de la garde de l’intimé et de déterminer s’il était approprié de la continuer. Le pouvoir d’examen est accordé par les paragraphes 103(6) [mod., idem, art. 94] et (7) [mod., idem] de la Loi sur l’immigration, qui prévoient :
103. …
(6) Si l’interrogatoire, l’enquête ou le renvoi aux fins desquels il est gardé n’ont pas lieu dans les quarante-huit heures, l’intéressé est amené, dès l’expiration de ce délai, devant un arbitre pour examen des motifs qui pourraient justifier une prolongation de sa garde; par la suite, il comparaît devant un arbitre aux mêmes fins au moins une fois :
a) dans la période de sept jours …
…
(7) S’il est convaincu qu’il ne constitue vraisemblablement pas une menace pour la sécurité publique … l’arbitre chargé de l’examen prévu au paragraphe (6) ordonne la mise en liberté de l’intéressé, aux conditions qu’il juge indiquées en l’espèce …
Étant donné qu’il s’agissait d’une procédure d’examen, il appartenait à l’intimé de convaincre l’arbitre qu’il ne représentait pas une menace pour la sécurité publique. L’arbitre Dyck avait, quelques jours plus tôt, décidé que l’intimé représentait une telle menace, en se fondant sur la même preuve que celle qui a ensuite été déposée devant l’arbitre.
Il semble avoir échappé à l’arbitre qu’elle présidait à une procédure d’examen. Au cours de l’audience, elle a affirmé :
[traduction]] Arbitre : Juste pour qu’il n’y ait aucun doute, de même, pour la décision rendue, toutes les décisions rendues la semaine dernière par l’arbitre Shaw Dyck. Je ne réviserai pas la décision selon laquelle elle a trouvé approprié de considérer la question de placer M. Salinas-Mendoza en détention. Si vous désiriez contester cette décision, vous deviez en référer à la Cour fédérale. Mais, à titre d’arbitre de l’Immigration, je ne crois pas avoir le pouvoir de réviser une décision qu’elle a rendue.
Il ne fait aucun doute que l’arbitre n’avait pas les pouvoirs d’un tribunal d’appel ou de contrôle judiciaire. Elle avait cependant le mandat d’examiner les motifs de la détention ordonnée par l’arbitre Dyck, et de déterminer si cette détention devait être prolongée. Comme cette ordonnance était valide et exécutoire, il incombait à l’intimé, non au ministre, de démontrer que la détention ne devait pas être prolongée. L’arbitre ne pouvait pas ne pas tenir compte du fait qu’une ordonnance de détention avait été rendue à partir de la même preuve que celle que le ministre lui présentait. Pourtant, ses motifs ne font aucune mention de l’ordonnance précédente et ils ne tiennent aucun compte des motifs non équivoques qui avaient été rendus à l’appui de cette ordonnance. De toute évidence, l’arbitre a cru que la décision du juge Smyth déterminait de façon décisive de quelle façon elle devait trancher la question qui lui était soumise, et elle n’a accordé aucune importance aux motifs pour lesquels l’ordonnance de détention avait été originellement décernée.
Le juge Smyth ne présidait pas à une procédure d’examen. Il ne faisait que considérer la question, en soi, de savoir si l’intimé devait être mis en liberté, compte tenu de l’accusation d’agression sexuelle qui avait été portée contre lui. C’est clairement la Couronne qui avait la charge de la preuve : le juge Smyth devait ordonner la mise en liberté de l’intimé à moins que la Couronne ne le convainque de ne pas le faire. Il se peut que le juge Smyth ait eu une opinion ambivalente quant à l’opportunité de mettre en liberté l’intimé, et il se peut bien qu’il ait pris cette décision seulement parce qu’il s’y sentait obligé au regard de la charge de la preuve, qui reposait sur la Couronne. Bien comprise et quoique intéressante pour l’arbitre, cette décision n’avait que peu de pertinence dans la décision spécifique qu’elle devait rendre dans le contexte de la procédure d’examen à laquelle elle présidait.
À mon avis, l’arbitre a commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en considérant que la décision du juge Smyth tranchait la question sur laquelle elle devait elle-même rendre une décision. Elle a commis une autre erreur en faisant preuve de déférence à l’égard de cette décision, croyant à tort que le juge Smyth était plus apte, ou que sa compétence le plaçait dans une meilleure position qu’elle, pour évaluer les risques pour le public. Ce faisant, elle a omis de se faire sa propre opinion de la question qu’elle devait trancher.
Il est aussi évident, au vu des motifs que l’arbitre a prononcés, qu’elle a écarté certains éléments de preuve en se fondant sur ce qui était, selon elle, admissible ou non de présenter en preuve devant le juge Smyth. Elle s’est exprimée de la façon suivante :
[traduction]] Certaines affirmations très subjectives étaient annexées aux rapports transmis à l’avocat de la Couronne, et, comme l’a mentionné M. Hyman la semaine dernière, il y a de bonnes raisons pour qu’elles ne soient pas admissibles comme preuve devant une cour de compétence pénale. Bon nombre des incidents dont il est fait mention n’ont pas donné lieu à des condamnations, et notre système de justice, au Canada, est fondé sur le principe qu’une personne est innocente jusqu’à ce qu’on ait prouvé sa culpabilité, rendant très compréhensible que l’avocat considère ces documents comme préjudiciables et hautement incendiaires.
Je note que la preuve dont il est question précédemment aurait très bien pu être admissible dans une cour de compétence pénale[1]. Toutefois, nonobstant cette considération, bien qu’il lui ait été loisible finalement de rejeter certains éléments de preuve en vertu de principes inhérents au droit de la preuve dans des instances pénales, elle ne pouvait pas le faire avant de s’être assurée que ces éléments de preuve n’étaient pas crédibles ou dignes de foi. Le paragraphe 80.1(5) [édicté, idem, art. 70] de la Loi sur l’immigration est rédigé de la façon suivante :
80.1 …
(5) L’arbitre n’est pas lié par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve. Il peut recevoir les éléments qui lui sont présentés dans le cadre des procédures instruites devant lui et qu’il considère comme crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et fonder ses conclusions sur eux.
En promulguant le paragraphe 80.1(5) de la Loi sur l’immigration, le législateur a, de toute évidence, voulu que la preuve qui n’est pas admissible en vertu de règles légales ou techniques de présentation de la preuve puisse néanmoins être admise si elle est jugée crédible ou digne de foi. Par conséquent, l’arbitre avait le devoir de prendre en considération tous les éléments de preuve disponibles et de déterminer si ces éléments étaient crédibles ou dignes de foi. Ce qu’elle n’a pas fait, croyant erronément qu’elle pouvait appliquer une règle de présentation de la preuve qui n’est pas requise par la Loi sur l’immigration.
À la clôture de l’audience, l’avocat de l’intimé a demandé que la question suivante soit certifiée : [traduction]] « Est-ce que la règle pour ordonner une mise en liberté en vertu de l’article 103 de la Loi sur l’immigration est différente de celle permettant d’ordonner une mise en liberté en vertu des dispositions du Code criminel relatives au cautionnement? »
Je ne crois pas qu’il soit nécessaire de donner une réponse à cette question dans le contexte de la présente procédure de contrôle judiciaire, étant donné que, quelle que soit la réponse, la décision faisant l’objet du présent contrôle devait être annulée.
Toutefois, je crois que je me dois d’affirmer, bien que ce soit à titre d’obiter, que la règle est exactement la même pour les deux lois. Elle doit toutefois être appliquée de façon indépendante dans chaque cas et en tenant compte du contexte légal particulier qui donne lieu à son application.
Pour les raisons exprimées précédemment, la demande de certification est rejetée; la décision de l’arbitre est annulée; l’ordonnance de l’arbitre Shaw Dyck, rendue le 17 juin 1994, est remise en vigueur et l’affaire est renvoyée pour que soit tenue par un arbitre différent une nouvelle audience sur la pertinence de prolonger la