[1993] 1 CF.
James Patrick Shannon (Applicant)
SHANNON C. CANADA
A-lO76-91
v. Attorney General of Canada (Respondent) [mes/en AS: SHANNON v. CANADA (A TTOR/VEY GENERAL) (C.A.)
Court of Appeal, Stone, Linden and Robertson JJ.A. -——Ottawa, December 15 and 18, 1992.
Public Service —— Application to review Appeal Board deci- sion not having jurisdiction to deal with tnerits ofappeal under Public Service Employment Act, s. 2] —- Simultaneous closed and open competitions to staff position — Only eligible candi- date in closed competition declining appointment — Board
holding proposed appointment to [Je made through open cont- petition — S. 21 giving right of appeal where selection ofper— son for appointment made frotn within Public Service — Appli- cation dismissed — When only éligible candidate in closed
competition declined alntointment, no appointment remained to be made in closed competition — Appointment mode pursuant to open competition not subject of appeal under s. 2l.
James Patrick Shannon (requérant)
331
A-1076-9I
c. Le procureur général du Canada (intimé)
[Vi/1537mm S/IA/V/vo/v c. CANA/M (Meow/mu” GÉNÉRAL) ( CA .)
Cour d'appel, juges Stone, Linden et Robertson. J.C.A.-——-Ottawa, 15 et 18 décembre 1992.
Fonction publique —— Demande de contrôle d ’une décision d ’un comité d'appel portant qu'il n 'avait pas compétence pour entendre, sur le fond. un appel interjeté conformément à l'art. 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique — Tenue
d'un concours interne et d'un concours public en même temps
pour doter un poste — Le seul candidat tulmissible au cott- cours interne a refusé la nomination -—— Le comité a jugé que la nomination proposée avait été faite a la suite d'un concours public —— L'art. 2l prévoit un droit d'appel lorsqu'il y a eu nomination interne — Demande rejetée — Lorsque le seul can' didat admissible au concours interne a refusé la nomination, il ne restait plus de nomination ùfaire dans le cadre du concours interne — Une nominationfaite ù la suite d 'un concours public ne peutfoire l'objet d 'un appel fondé sur l'art. 2I.
Construction of statutes — Public Service Employment Act, Interprétation des lois — L’art. 2l de la Loi sur l’emploi s. 2] as appearing in I985 revision of Statutes of Canada dif- dans la fonction publique, publiée dans les Lois révisées du fering from immediate predecessor as French text including Canada de I 985. diffère du texte qui était en vigueur immédia- neither introductory words of English text nor equivalent of tement avant. puisque le texte français ne reproduit pas les “appeal against the appointment” —— New form and mode of f mots introductifs du texte anglais ou l'équivalent de «appeal expression not producing change in substance of lawfrom that against the appointment» —— Ces changements n'ont pas eu reflected in English text or in former Freneh text —— Enactment pour effet de modifier la règle de droit par rapport a celle not new, but part of consolidation of public general statutes — qu'exprime le texte anglais ou l'ancien texte français —— Il ne
Revised Statutes (If Canada, I985 Act, s. 4 providing I985
Revised Statutes shall not be held to operate as new law —— Statute Revision Act, s. 6 expressly withholding from Statute Revision Commission authority to change substance of any enactment.
This was an application to set aside the decision of an Appeal Board that it lacked jurisdiction to hear the applicant's appeal under Public Service Employment Act, section 2| against a proposed appointment because thc appointment resulted from an open competition. Section 2| gives every unsuceessful candidate in a closed competition a right to appeal a proposed appointment from within the Public Service. It is well establishcd that an appointment made pursuant to an open competition cannot be made thc subject of an appeal
under section 21. The employer held a closed regional compe- tition (open only to public servants) simultaneously with an open competition (open also to people outside the Public Ser- vice). Only one candidate qualified in the closed competition. but he declined the appointment. Thereafter, the proposed appointment was to be made through the open compétition.
s’agit pas d 'une nouvelle loi: elle fait partie d'une refonte des
lois d'intérêt public el général — L'art. 4 de la Loi sur les Lois révisées du Canada (I985) prévoit que les Lois révisées de I985 ne sont pas censées élre de droit nouveau — L'art. 6 de
la Loi sur la revision des lois empêche expressément la Comv mission de révision des lois de modifier le fond des lois.
ll s’agit d'une demande en vue d‘annuler la décision d‘un comité d’appel portant qu‘il n'avait pas compétence pour entendre l'appel du requérant, interiete’ conformément à l'ar— ticle 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, à l'en- contre d'une nomination proposée du fait que la nomination faisait suite a un concours public. L'article 2| donne à tout candidat non reçu à un concours interne un droit d‘appel à l’encontre d’une nomination inlcrnc proposée. ll cst bien établi qu‘une nomination l'aile a la suite d‘un concours public ne peut
faire l’objet d’un appel fondé sur l’article 2|. L'employeur a tenu un concours interne régional (réservé aux fonctionnaires) en même temps qu‘un concours public (ouvert également aux
personnes qui ne font pas parties dc la fonction publique). Un seul candidat a été jugé qualifié à la suite du concours interne, mais il a refusé la nomination. Par la suite, on a décidé de faire
332
SHANNON v. CANADA
The applicant argued that (l) the appeal was against thc appointment of the successful candidate in thc closed competi- tion; (2) he had a right of appeal according to the French text of subsection 21(1) as it appears in the Revised Statutes of
Canada, l985, which differs from its immediate predecessor and the English version of the subsection in that it includes neithcr the introductory words of the English text nor the cquivalent of “appeal against the appointment”.
[1993] 1 F.C.
la nomination par voie de concours public. Le requérant a plaidé (l) qtlc l'appel était interjeté contre la nomination du candidat choisi a la suite du concours interne; (2) qu‘il avait un droit d’appel d’après le texte français du paragraphe 21(1) dans les Lois révisées du Canada (1985). lequel diffère du texte en vigueur immédiatement avant, et de la version anglaise du paragraphe, dans la mesure où la version française ne com- prend pas les mots introductifs du texte anglais ou l'équivalent
de «appeal against (he appointment».
Held, the application should be dismissed. When the only qualified candidate in the closed competition declined the appointment, no appointment remained to be made in thc closed compétition. The purpose of the right of
appeal under subsection 21(1) is to attack an appointment made or about to be made as a result of a competition to ensure that the principlc of selection according to merit is observed. Moreover, if the appeal were heard on its merits, thc Appeal
Board could not render any dccision which the Commission could aet upon because it could not “confirm or revoke” an appointment pursuant to paragraph 21(2)(a). The only candi- date found qualified in the closed eompetition refused to
accept the appointment. The appeal must be directed against thc appointment about to be made as a result of the closed compétition. It cannot be directed against the appointment in
an open competition where the applicant was not competing against the successful candidate.
The new form and mode of expression in thc French text did not produce a change in substance of thc law from that
reflected in the English text or in the former French text. Thc differences could not result in a change in thc law, as the enactment was not new but only part of a consolidation of the public general statutes of Canada. The Revised Statutes of
Canada, I985 Act, section 4 provides that the 1985 Revised Statutes “shall not be held to operate as new law“. Thc Statute
Révision Act gives the Statute Revision Commission power to “arrange, revise and consolidate the public general statutes of Canada”, but the authority t0 change the substance of any enactment is expressly withheld in paragraphs 6(a) and (f). Thc English and French versions of the 1970 Act and the English version ofthe 1985 Act make it quite clear that an unsuccessful candidate in a closed compétition may appeal “against thc appointment". The French version was not meant to diverge in substance from the English text even if that were possible. The applicant cannot appeal against an appointment that was made as a result of an open eompetition merely becausc he was an
unsuccessful candidate in the closed compétition.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY CONSIDERED
Federal Court Act, R.S.C.. l985, c. F-7. s. 28. Public Service Employment Act, R.S.C. I970, c. P—32, s. 21. Public Service Employment Act, R.S.C., l985, c. P-33, ss. 2(1), 11, 21. Public Service Employment Act, S.C. 1966-67, c. 7l.
h
Arrêt: la demande est rejetée. Lorsque le seul candidat qualifié au concours interne a refusé la nomination, il ne restait plus de nomination a faire dans le cadre du concours interne. Le droit d'appel fondé sur le
paragraphe 21(1) vise a contester une nomination faite ou sur le point de l'être a la suite d'un concours pour assurer le res— pect du principe de la sélection au mérite. En outre, si l‘appel était entendu sur le fond, le Comité d'appel ne pourrait pas rcn»
dre une décision à laquelle la Commission pourrait donner suite puisqu‘elle ne serait pas en mesure «de confirmer oti de révoquer» une nomination, conformément a l‘alinéa 21(2)a). Le seul candidatjugé qualifié a la suite du concours interne a
refusé la nomination. L’appel doit être formé contre la nomina- tion qui est sur le point d‘être faite a In suite du concours interne et non pas contre celle qui est faite a la suite d’un cen-
cours public, où le requérant ne se mesurait pas au candidat reçu.
Les changements apportés au texte français n'ont pas eu pour effet de modifier 1e fond de la règle de droit. par rapport a
celle qu’exprime le texte anglais ou l’ancien texte français. Les différences ne pouvaient pas entraîner une modification du droit, puisque la Loi n’était pas nouvelle mais faisait seulement partie d'une refonte des lois fédérales d‘intérêt public et géné-
ral. L'article 4 de la Loi sur les Lois révisées du Canada (1985) prévoit que les Lois révisées du Canada «ne sont pas censées
être de droit nouveau». En vertu de la Loi sur la revision des lois, la Commission de revision des lois est chargée «d'organi— ser, de réviser et de codifier les lois d’intérêt public et général du Canada», mais les alinéas 6e) elf) empêchent expressément la Commission de modifier les lois sur le l'ond. Les versions anglaise et française de la Loi de I970 et la version anglaise de la Loi de 1985 disposent clairement qu'un candidat qui n’a pas été reçu a un concours interne peut interjeter appel «contre la nomination». La version française ne semblait pas vouloir
signifier autre chose que le texte anglais, si tant est qu'elle l‘ait pu. Le requérant ne peut interjeter appel d'une nomination faite a la suite d'un concours public simplement parce qu'il n‘a
pas été reçu au concours interne.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur la Courfédérole. L.R.C. (1985). ch. F—7, art. 28. Loi sur la revision des lois, S.C. 1974-75-76, ch. 22. tu't.
5, 6. Loi sttr l 'emploi dans la Fonction publique, S.C. 1966—67, eh. 7l.
Loi sur l'emploi dans la Futur/ion publique. S.R.C. 1970,
ch. P—32, art. 21.
[1993]
1 C.F.
SHANNON C. CANADA
Revised Statutes of Canada, I985 Act, R.S.C., 1985, c. 40 (3rd Supp.), s. 4. Statute Revision Act, S.C. 1974-75-76, c, 20, ss. 5, 6.
CASES J UDICIALLY CONSIDERED APPLIED: Kroeplin v. Canada (Public Service Coinmissimt Appeal Board) (A-323-87, Mahoney J.A., judgment dated 18/2/88, F.C.A., not reported); Charest v. Attorney Gen- eral of Canada, [1973] F.C. 1217; (1973), 2 N.R. 288 (C.A.); Noël v. Minister of Employment and Immigration
(1991), 136 N.R. 398 (C.A.).
REFERRED TO: MacDonald v. Public Service Commission, [1973] F.C. 1081; (1973), 41 D.L.R. (3d) 444 (C.A.).
APPLICATION to set aside Appeal Board‘s deci- sion that it lacked jurisdiction to hear the merits of an appeal under section 21 of the Public Service
Employment Act because the proposed appointment was as a result of an open competition. Application
dismissed.
COUNSEL: Andrew J. Raven for applicant. Dogan Akman for respondcnt.
SOLICITORS: Raven, Jewitt & Allen, Ottawa, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respon— dent.
The following are the reasons for judgment ren- dered in English by
STONE J.A.: The issue in this section 28 [Federal Court Act, R.S.C., 1985, c. F-7] application is whether an Appeal Board appointed on June 13, 1991 to hear the applicant’s appeal under section 21 of the Public Service Employment Act, R.S.C., l985, c. P-33 against an appointment that was about to be made in closed compétition No. 90-CAE-CCID- ng-383, erred in law by deciding that it was with- out jurisdiction to hear the appeal on the merits. The
Appeal Board concluded that it lacked jurisdiction as the appointment had been actually made or was pro— posed to be made through an open competition; the on1)l eligible candidate in the closed compétition had declined the appointment and the position had then
s:
333
Loi .rur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P33. art. 2(1), Il, 2|. Loi .rur les Lois révisées du Canada (I985), L.R.C.
(1985), ch. 40 (3c suppl.), art. 4.
JURISPRUDENCE DÉCISIONS APPLIQUÉES: Kroeplin c. Canada (Contilé d'appel de la Commission de la Fonction publique) (A—323-87, juge Mahoney, J.C.A., jugement en date du 18—2-88, C.A.F., non publié); Cha- rest c. Procureur général du Canada, [1973] C.F. 1217; (1973), 2 N.R. 288 (C.A.); Noël c. Ministre de I'Emploi et
de l’Immigration (1991). 136 N.R. 398 (C.A.).
DÉCISION Cl'l‘ÉE: MacDonald c. La Cmmnixxiun (le la Fonction publique, [I973] C.F. 1081; (1973), 41 D.L.R. (3d) 444 (C.A.).
DEMANDE en vue d‘annuler la décision d‘un comité d’appel portant qu‘il n’avait pas compétence
pour entendre un appel sur le fond conformément à
l’article 21 de 1a Loi .rur l’emploi dans la fonction publique du fait que la nomination proposée faisait
suite à un concours public. Demande rejetée.
AVOCATS: Andrew J. Rave/I pour le requérant. Dogan Akman pour l’intimé.
PROCUREURS: Raven, Jewitt & Allen, Ottawa, pour le requé- rant. Le sous-procureur général du Canada pour l’in— timé.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
LE JUGE STONE, J.C.A.: Dans la présente demande fondée sur l’article 28 [Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F—7J, i1 s'agit de décider si un comité d‘appel, constitué le 13 juin 1991 pour enten- dre l’appel du requérant, a commis une erreur de droit en décidant qu’il n‘avait pas compétence pour
entendre l’appel sur le fond. Cet appel était interjeté conformément à l‘article 2l de la Loi sur l’emploi
dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, à
l’encontre d’une nomination imminente faisant suite au concours interne n° 90-CAE-CC1D-ng-383. Le comité d’appel s‘est déclaré incompétent puisque la nomination avait été faite, ou allait l’être, à la suite d’un concours public; le scul candidat admissible au
334
SHANNON v. CANADA
been subsequently filled or proposed to be filled through an open competition held simultaneously with the closed competition.
Section 21 of the Act reads: 21. (1) Where a persen is appointed or is about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment was made from within the Public Service, every unsuccessful candidate, in the case of selection by closed corn- petition, or, in the case of selection without competition, every person whose opportunity for advancement, in thc opinion of
the Commission, has been prejudicially affected, may, within such period as thc Commission prescribes, appeal against thc appointment to a board establishcd by thc Commission to con- duct an inquiry at which the persen appealing and thc deputy
[1993]
1 F.C.
concours interne avait refusé la nomination, ct le poste a ensuite été comblé, ou allait l‘être, à la suite d’un concours public tenu en même temps que 1e
concours interne.
L’article 21 de la Loi dispose: 21. (1) Tout candidat non reçu a un concours interne ou. s’il n’y a pas eu concours, toute personne dont les chances d‘avan- cement sont, selon la Commission, amoindries par une nomi— nation interne. déjà effective ou en instance, peut, dans le délai imparti par la Commission, cn appeler devant un comité chargé par celle—ci de faire une enquête, au cours de laquelle l'appe—
lant et l’administrateur général en cause, ou leurs représen— tants, ont l’occasion de se faire entendre.
head concerned, or their représentatives, shall be given an opportunity to be heard.
(2) The Commission, on being notified of the decision of tlre board on an inquiry into an appointment conducted pursuant to subsection (l), shall, in accordance with the dccision, (a) if the appointment has been made, confirm or revoke tlre appointment; or (b) if the appointment has not been made, make or not make the appointment.
Some time before the closed competition was held, a dccision was made to staff the newly created Enforcement and Investigations Unit in the Excise Branch of Revenue Canada in Winnipeg, and to do so “through a competitive process using a closed régional competition simultaneously with an epen competition in order to identify suitable candidates from the PSC inventory, should the closed competi- tion prove to be insufficiently productive”.' The authority to select by means of an open competition apparently derives from section 11 of the Act, which
reads: 11. Appointments shall be made from within thc Public Ser- vice except where, in thc opinion of thc Commission, it is not in tlre best interests of the Public Service to do so.
A “closed competition” is defined in subsection 2(1) of the Act as “a competition that is open only to per—
sons employed in the Public Service” while an “open compétition” is defined therein as “a compétition that is open to persons who are employed in the Public
Service as well as to persons who are not employed in the Public Service”. An appointment made pursu— ant to an open compétition cannot be made the sub- ject of an appeal under section 21: Kroc/21in v.
1
Procedural Report, Case, at p. 19.
(2) Après notification de la décision du cotnité, la Commis- sion, en fonction de cette dernière:
a) confirme ou révoque la nomination;
b) procède ou non a la nomination.
Quelque temps avant la tenue du concours interne, on avait décidé de doter l'Unité de l’exécution et des
enquêtes, nouvellement créée, de la Direction de l’ac-
cise de Revenu Canada, à Winnipeg. Cette dotation devait se faire [TRADUCTION] «par voie de concours, c’est-à-dire au moyen d’un concours interne régional et d’un concours public tenu en même temps pour
identifier les candidats qualifiés inscrits au répertoire de la CFP, si le concours interne ne permettait pas de doter 1c poste»'. Le pouvoir de choisir des candidats par voie de concours public est apparemment prévu a
l’article ll dc la Loi qui dispose: 11. Les postes sont pourvus par nomination intcr'nc saufsi la Commission en juge autrement dans l‘intérêt de la l‘onction
h publique.
Un «concours interne» est défini au paragraphe 2(1) de la Loi comme «Concours réservé aux personnes
employées dans la fonction publique», tandis qu’un «concours public» y est défini comme «Concours ouvert tant aux personnes faisant partie dc la fonction
publique qu’aux autres». Une nomination faite à la suite d’un concours public ne peut faire l’objet d’un
appel fondé sur l’article 21: voir l‘arrêt Kroeplin c. Canada (Comité d'appel de la Commission (le la
l
Rapport de procédure, dossier, a la p. 1‘).
[1993] 1 C.F.
SHANNON C. CANADA
Canada (Public Service Commission Appeal Board) (Court File No. A-323—87, Mahoney J.A., judgment rendered February 18, 1988).
Thirty—two applications were received in the closed competition to fill the Winnipeg position of Régional Enforcement Services Officer (PM-O3). Of these,
twenty—eight were screened out and one withdrew. The remaining three candidates including the appli— cant were interviewed by the Selection Board which found the applicant and one other candidate not to be qualified. The applicant was found not qualified “in the knowledge area of the rated qualifications” and as a result, “there was no assessment of his qualifica— tions under the Abilities or Personal Suitability fac— tors”.2 The third candidate, Mr. Herzog, was found to be fully qualified and his name was placed on thc eli- gibility list of June 3, 1991. On July 26, 1991, how- ever, Mr. Herzog informed Revenue Canada that he was declining the position, evidently becausc he had since been appointed the Senior Regional Enforce- ment Services Officer (PM-O4). After Mr. Herzog took this action, the Department considered thc closed compétition at an end and the eligibility list exhausted. The appointment to the PM-03 position was thereafter made or was proposed t0 be made via the open competition.
In deciding that thc Appeal Board was without jurisdiction to deal with the appeal on its merits, the Chairperson stated at page 10 of her dccision:
335
Fonction publique) (n0 du greffe A-323-87, juge Mahoney, J.C.A.,jugement rendu le l8 février 1988).
Trente—deux demandes ont été reçues dans le cadre du concours interne destiné à combler le poste d’Agent régional des services d‘exécution (PM-O3) à
Winnipeg. Vingt—huit de ces demandes n’ont pas été sélectionnées et un candidat s’est désisté. Les trois autres candidats, y compris le requérant, ont passé une entrevue devant le jury de sélection qui a jugé le requérant et un autre candidat non qualifiés. Le requérant a été jugé non qualifié [TRADUCTION] «dans le domaine de connaissances des qualités cotées» si bien que «ses qualifications n’ont pas été évaluées en tenant compte des facteurs de la compétence Ou des qualités personnellesfi. Le troisième candidat, M. Herzog, a été jugé parfaitement qualifié et son nom a été inscrit sur la liste d‘admissibilité du 3 juin 1991. Cependant, 1e 26 juillet 1991, M. Herzog a informé Revenu Canada qu’il refusait 1c poste. apparemment parce qu’il avait été nommé Agent régional principal des services d’exécution (PM-()4). Après ce refus de M. Herzog, le Ministère a estimé que le concours interne était terminé ct que la liste d’admissibilité avait été épuisée. La nomination au poste PM-03 a ensuite été faite, ou allait l'être par voie de concours
public.
A la page 10 de sa décision, la présidente a motivé ainsi sa décision selon laquelle 1c comité d'appel n’était pas compétent pour trancher l’appel sur le
fond:
To put it as clearly as l can, there are only certain conditions undcr which a candidate who is unsuccessful in a closed corn- petition has (both acquires and retains) a right of appeal with respect to that compétition. Section 2| specifics those condi- tions: l) “a person is appointed or is about to be appointed . . ”, .
2) “the selection . . . was made from within the Public Ser- vice", and
3) it was a “case of selection by closed compétition".
ln this case the ËË of the open competition resultcd from the failure of the closed competition. The selection did not corne
2
Ibid., at p. 20.
h
[TRADUCTION] Bref. cc n'est qu’a certaines conditions qu'un candidat non reçu à un concours interne acquiert et conserve un droit d’appel a l'égard dc cc concours. L’article 21 précise
ces conditions:
1) une personne doit avoir été nommée ou être sur le point de l’être;
2) la personne doit avoir été choisie au sein de la Fonction publique;
3) la personne doit avoir été choisie à la suite d’un concours interne.*
En l'espèce, si un concours public a été tenu. c‘est parce que le concours interne n'avait pas porté fruit. La sélection ne résul-
2 Ibid, à la p. 20. * Note de l‘arrêtistc: Dans la version française de cet article, ces conditions sont énoncées comme suit: «nomination interne. déjà effective ou cn instance».
336
SHANNON v. CANADA
from the closed competition, but from the open competition. Ms. Strong appropriately emphasized that there is no longer an appointment or a proposed appointment by closed compétition from within the Public Service. Therefore, I do not have the jurisdiction to decide the appeal on its merits.3
The applicant advances several arguments for the proposition that subsection 21(1) of the Act entitles him to be heard on the merits of his appeal. In the first place, he maintains that it is sufficient that the PM-O3 position was about to be filled by the appoint- ment of Mr. Herzog at the time the appeal was
brought because his appeal as filed was “against the appointment” of Mr. Herzog, within the meaning of subsection 21(1) of the Act. The appointment fune- tion and the appeal function, he points out, are only different stages of the merit system: MacDonald v.
Public Service Commission, [1973] F.C. 1081 (C.A.). I have some difficulty in accepting the argument, given that Mr. Herzog declined the appointment. I
agree that so long as Mr. Herzog was about to be appointed, the applicant had an undoubted right to appeal against the appointment under subsection 21(1) of the Act. When, however, Mr. Herzog declined the appointment, no appointment remained to be made in the closed competition. The jurispru- dence in this Court shows that a right of appeal under that subsection is for the purpose of attacking an appointment made or about to be made as a result of
a competition. Thus, in Charest v. Attorney General of Canada, [1973] F.C. 1217 (C.A.), Pratte J.A., for the Court, stated at page 1221:
However, it is important to remember that the purpose of sec- tion 21 conferring a right of appeal on candidates who were unsuccessful in a competition is also to ensure that thc princi- ple of selection by merit is observed. When an unsuccessful candidate exercises this right, he is not challenging the deci- sion which has found him unqualified, he is, as section 2l indi-
cates, appealing against the appointment which has been, or is about to be, made on the basis of thc compétition. If a right of appeal is created by section 21, that is not to protect tlie appel— lant's rights, it is to prevent an appointment being made con—
trary to the merit principle!
3 Ibid., at p. 84. 4 At the time of this dccision, the relevant Statute was thc Public Service Employment Act, S.C. l966-67, c. 71. S. 2| of
that Statute was carried into the Public Service Employment Act, R.S.C. I970, c. P-32.
[1993] 1 F.C.
tait pas du concours interne mais du concours public. Mmu Strong a souligné à juste titre qu'il n'y a pas eu de nomination à la suite d'un concours intet'ne. Par conséquent, je n'ai pas
compétence pour juger l'appel sur le fond-Ï
Le requérant soulève plusieurs arguments au sou— tien de sa thèse selon laquelle le paragraphe 21(1) de la Loi l'autorise à être entendu sur le fond de son appel. Premièrement, selon lui, il suffit que le poste PM-03 fût sur le point d’être comblé par la nomina- tion de M. Herzog, à l’époque où l’appel a été intro—
duit, car son appel, tel que déposé, était interjeté [TRA- DUCTION] «contre la nomination» de M. Herzog, comme le prévoit la version anglaise du paragraphe 21(1) de la Loi. Le requérant signale que la fonction de nomination et la l'onction d'appel ne sont que deux
étapes différentes dans l’application du système du mérite: MacDonald c. La Commission (le la Fonction publique, [1973] CF. 1081 (C.A.). J'ai quelque diffi-
culté à accepter cet argument puisque M. Herzog a refusé la nomination. Tant que M. Herzog était sur le point d’être nommé, le requérant avait indubitable— ment le droit d’en appeler de la nomination en vertu du paragraphe 21(1) de la Loi. Cependant, lorsque M. Herzog a refusé la nomination, il ne restait plus de nomination à faire dans le cadre du concours interne. D’après la jurisprudence de cette Cour, un droit d'ap— pel fondé sur ce paragraphe a pour but de contester
une nomination faite ou sur le point (l’être faite à la suite d’un concours. Ainsi, dans l’arrêt C/iarest c. Procureur général du Canada, [I973] C.F. l217 (C.A.), le juge Pratte, J.C.A. au nom de la Cour, a affirmé ce qui suit à la page 122|:
Or, il est important de voir que c'est également dans le but d'assurer le respect du principe de la sélection au mérite que l'article 2l accorde un droit d‘appel aux candidats qui n'ont
pas été reçus a un concours. Lorsqu'un candidat malheureux exerce ce droit, il n’ attaque pas la décision qui l'a déclaré non qualifié, il appelle, comme le dit l‘article 2|. de la nomination
qui a été faite ou qui est sur le point d’être l'aile en consé— quence du concours. Si l’article 2l prévoit un droit d'appel, ce n’est donc pas pour protéger les droits de l'appelant, c'est pour empêcher qu’une nomination soit fuite au mépris du principe
de la sélection au méritc‘i.
3 Il)id., à la p. 84. “À l'époque où cet arrêt a été rendu, la loi pertinente était la Loi sur l’emploi dans Ia Fonction publique, S.C. l966-67, ch.
71. L'art. 2l de cette loi a été reporté dans la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique, S.R.C. I970, ch. P—32.
[1993] 1 C.F.
SHANNON c. CANADA
Moreover, it seems to me that if the appeal were heard on its merits, the Appeal Board could not render any decision which the Commission could aet upon becausc, in the circumstances, it could not “confirm or revoke” an appointment pursuant t0 par-
agraph 21(2)(a) of the Act. Mr. Herzog, the only can-
didate found qualified in the closed compétition, refused to accept the appointment. In Noël v. Minister of Employment and Immigration (1991), 136 N.R. 398, this Court found that an Appeal Board was with- out jurisdiction where the position that had been the subject of a competition had been eliminated. In
those circumstances, the Commission would not be able to confirm or revoke an appointment pursuant to paragraph 21(2)(a). At pages 400-401, Décary J.A. for the Court observed:
337
Qui plus est, il me semble que si l’appel devait être entendu sur le fond, le comité d'appel serait incapa-
ble de rendre une décision à laquelle la Commission pourrait donner suite puisque, en l’espèce, cette der- nière ne serait pas en mesure de confirmer ou de
révoquer de nomination conformément à l'alinéa
21(2)a) de la Loi. M. Herzog, le seul candidat jugé qualifié à la suite du concours interne, a refusé d’ac- cepter la nomination. Dans l’arrêt Noël c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1991), 136 N.R. 398, cette Cour a conclu qu’un comité d’appel n’avait pas compétence lorsque le poste qui avait fait l’objet d’un
concours avait été éliminé. Dans un tel cas, la Com- mission ne pourrait pas confirmer ou révoquer de nomination conformément à l’alinéa 21(2)a). Aux pages 400 et 401 de cet arrêt, le juge Décary, J.C.A.,
a affirmé ce qui suit, au nom de la Cour:
This being the case, the applicant’s arguments have merit only if the inquiry to be conducted by the appeal board may be separated from the decision it is mandated to make. That deci— sion bears on the validity of the appointment made, while [he
inquiry, to all appearances, bears on the process which led lo the appointment, and the applicant would have it that the pro- cess ean be examined even when the impugned appointment has been cancelled before or during the hearing before the appeal board.
Despite the sympathy that the applicant's situation may inspire, we do not believe that it is possible, in this case, to
separate the inquiry conducted by the appeal board from the decision it makes. Because there is no longer an appointment, no confirmation or révocation of the appointment is possible; accordingly, the decision of the appeal board, and then the decision of the Commission confirming that dccision, and thus
the appeal itself, become moot. (The situation might be differ- ent if an eligibility list had been establishcd following a com- pétition, under ss. l7 and l8 of the Act). Section 2l of the Act
having ceased, in the circumstances, to be thc appropriate rem- edy, the appeal board was correct in terminating ils inquiry. lt is not for this court to decide whether there are other remedies of which the applicant could avail himself.5
The applicant submits, however, that the Commis- sion could act pursuant to subsection 21(2) becausc the appointment from the open compétition resulted from the failure of the closed competition. It would follow then that if after hearing the merits of the
appeal, the Appeal Board decided that the person ulti— mately selected was not properly selected in accor—
5 The words appearing within the parentheses were not the subject of any submissions. ln any event, in thc present case the eligibility list contained the name of only one qualified
Cela étant, les prétentions du requérant n'ont de mérite que si l'enquête dont est chargé lc comité d'appel peut être disso— ciée de la décision qu‘il a mandat de rendre. Cette décision, en effet. porte sur la validité de la nomination faite. tandis que
l’enquête porte, de toute évidence. sur le processus qui a mené à cette nomination, et le requérant voudrait que le processus puisse être examiné quand bien même la nomination attaquée aurait été annulée avant ou pendant l’instance devant le comité d'appel.
Malgré la sympathie que suscite la situation du requérant, nous ne croyons pas possible, en l‘espèce, de dissocier l’en-
quête que mène le comité d'appel, de la décision qu’il a à ren- dre. Comme il n'y a plus de nomination, il n'y a plus de confir-
mation ou de révocation de cette nomination qui soit possible et, partant, la décision du comité d’appel, puis celle. l'entéri— nant, de la Commission, donc l’appel même, deviennent sans
objet. (La situation pourrait être différente si, aux termes des articles l7 et l8 de la Loi, une liste d’admissibilité avait été établie suite à un concours). L‘article 2| de la Loi ayant cessé, dans les circonstances, d’être le recours approprié, le comité d'appel a eu raison de mettre un terme a son enquête. ll ne nous appartient pas de décider s'il est d’autres recours dont
pourrait se prévaloir le requérant-5.
Cependant, le requérant soutient que la Commis— sion pourrait agir conformément au paragraphe 21(2) parce que la nomination faite à la suite d’un concours
public n’avait pas pu l‘être à la suite d’un concours interne. ll s’ensuivrait donc que si le comité d’appel,
après avoir entendu l’appel sur le fond, décidait que la personne finalement choisie n’avait pas été dûment
5 Les mots entre parenthèses n‘ont pas l'objet d'observa- tions. De toute manière, en l‘espèce, le nom d‘un seul candidat qualifié. M. Herzog, figurait sur la liste d'admissibilité.
candidate—Mr. Herzog.
338
SHANNON v. CANADA
dance with the merit principle, the Commission could “revoke” that appointment. However, as Charest,
supra, lays down, the appeal must be directed against the appointment made or about to be made as a result of the closed competition. It cannot be directed against the appointment in an open compétition, where the applicant was not competing against the successful candidate.
The applicant advances a final argument based on the text of subsection 21(1) as it now stands. He sub- mits that subsection 21(1) of the Public Service
Employment Act, R.S.C., 1985, c. P-33 differs from that which had been in force immediately before that subsection became law. The differences are twofold. First, the English version is not divided into paragraphs (a) and (b) as had been the case in R.S.C. 1970, c. P—32, wherein section 21 read in part as fol—
lows:
21. Where a persen is appointed or is about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment
was made from within the Public Service
(a) by closed eompetition, every unsuccessful candidate, or
(b) without compétition, every persen whose opportunity for advancement, in the opinion of thc Commission, has been prejudicially affected,
may, within such period as the Commission prescribes, appeal against thc appointment to a board establishcd by the Commis— sion to conduct an inquiry at which thc person appealing and the deputy head concerned, or their représentatives, are given an opportunity of being heard. . . .
Secondly, the French text neithcr includes the con- tents of the first four lines of the English text nor the équivalent of the English language phrase “appeal against thc appointment”. It is suggested therefore that a right of appeal lies in this case becausc the
applicant was an unsuccessful candidate in the closed competition and the challenged appointment that was made or about to be made in thc open compétition was from within the Public Service. The parties, indeed, agree that the ultimate appointment made or proposed to be made as a result of this latter competi—
tion was from within the Public Service.
I am unable to accept the submissions. There is no doubt that the form of expression manifested in the
French text represents a change from the form which is manifested in the French version of section 21 in
[1993]
1 F.C.
choisie conformément au principe du mérite, la Com- mission pourrait «révoquer» cette nomination.
Cependant, d’après l’arrêt C/iarest. précité, l’appel doit être formé contre la nomination qui a été faite ou qui est sur le point de l’être a la suite du concours interne. Il ne saurait être formé contre la nomination
faite à la suite d’un concours public, où le requérant
ne se mesurerait pas au candidat reçu.
Le requérant soulève un dernier argument, fondé sur le texte du paragraphe 21(1) actuellement en vigueur. Il prétend que le paragraphe 21(1) (le la Loi
sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, diffère du texte qui était en vigueur immédiatement avant l'entrée en vigueur (le ce para—
graphe. Ces textes sont différents sous deux rapports. Premièrement, la version anglaise n'est pas divisée en alinéas a) et b), comme c’était le cas dans S.R.C.
1970, ch. P-32, où l’article 21 se lisait en partie comme suit:
21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est nommée ou est sur le point de l‘être et qu'elle est choisie a
cette fin au sein de la Fonction publique
a) a la suite d'un concours restreint {concours interne], chaque candidat non reçu, ou
b) sans concours, chaque personne dont les chances d'avan- cement, de l'avis de la Commission, sont ainsi amoindries.
peut. dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la nomination a un comité établi par la Commission pour faire une enquête au cours de laquelle il est donné il l‘appelant et au sous—chef en cause, ou à leurs représentants, l'occasion de se faire entendre.
Deuxièmement, le texte français ne reproduit pas le contenu (les quatre premières lignes (lu texte anglais ou l’équivalent de la phrase «appeal against the appointment», qui figure dans la version anglaise. Par conséquent, le requérant plaide qu’il a un (lroit d’ap—
pel en l’espèce parce qu’il n’a pas été reçu au con— cours interne et parce que la nomination contestée, faite a la suite du concours public, était une nomina- tion interne, déjà effective ou en instance. En effet, les parties reconnaissent que la dernière nomination qui a été faite, ou qui allait l'être, a la suite de ce
dernier concours était une nomination interne.
Je ne puis accepter ces arguments. ll n'y a aucun doute que le libellé du texte français est différent (le
celui de la version française de l’article 21 (les S.R.C. 1970, ch. P-32. Il semble aussi que le texte ait été
[1993] l C.F.
SHANNON C. CANADA
R.S.C. 1970, c. P-32. There appears also to be a change in the mode of expression in that the language used is substantially contracted. This may be explained in part by including therein a defined term (“nomination interne”) appearing in the French ver—
sion only and perhaps by a desire to give better expression to the genius of the language. It is not to
say, however, with respect to the issue under consid- eration, that the new form and mode of expression
339
considérablement raccourci. Cela s’explique peut-être en partie par l’emploi, dans cette disposition, d’un
terme défini («nomination interne») qui figure dans la version française seulement et, peut-être, par le désir de mieux exprimer le génie de la langue.
Cependant, en ce qui a trait à la question en litige, il ne s’ensuit pas que ces changements aient eu pour
effet de modifier la règle de droit par rapport à celle qu’exprime le texte anglais ou l’ancien texte français.
has produced a change in substance of the law from that reflected in the English text or in the former French text.
Assuming for the sake of argument that there are “différences”, I cannot conclude that this could result in a change in the law, given that the enactment is not
new but only part of a consolidation of the public general statutes of Canada. The Revised Statutes of
Canada, 1985 came into force on December I2, 1988 and represented the state of the law on December 31, 1984.6 I do not understand that the Statutes of Canada
therein consolidated represents new law. Indeed, sec— tion 4 of the Revised Statutes of Canada, 1985 Act,
R.S.C., 1985 (3rd Supp.), c. 40 expressly provides that the 1985 Revised Statutes “shall not be held to operate as new law”.7 Section 5 of the Statute Revi—
sion Act, S.C. 1974-75-76, c. 20 invests the Statute Revision Commission constituted thereunder with power to “arrange, revise and consolidate the public general statutes of Canada",8 but, as eounsel for thc respondcnt points out, the precise powers of revision set out in paragraphs 6(e) and (f) of the Act, expressly withhold authority to change the substance of any
enactment. Those paragraphs read:
6. ln preparing a révision, the Commission may
6 7
Explanatory Note, R.S.C., 1985 (Appendices), at p. v. S. 4 reads:
4. The Revised Statutes shall not be held to operate as new law, but shall be construed and have effect as a consoli- dation of the law as contained in the Acts and portions of
Acts repealed by section 3 and for which the Revised Sta— tutes are substituted. i‘ S. 5 reads:
5. The Commission shall, from time to lime, arrange, revise and consolidate the public general statutes of Canada.
Même si j’admets, pour les fins de la discussion, qu’il y a effectivement des «différences», je ne puis conclure qu’elles puissent entraîner une modification
du droit puisqu’il ne s’agit pas d’une nouvelle loi: elle fait seulement partie d’une refonte des lois fédé-
rales d’intérêt public et général. Les Lois révisées du Canada de 1985 sont entrées en vigueur le l2 décem- bre 1988 et représentaient l’état du droit au 31
décembre 19846. À mon sens. les lois du Canada qui y sont refondues ne sont pas du droit nouveau. En effet, l’article 4 de la Loi sur les Lois révisées du Canada (1985), L.R.C. (1985) (3c suppl.), ch. 40 pré- voit expressément que les Lois révisées de 1985 «ne
sont pas censées être de droit nouveau7». En vertu de l’article 5 de la Loi sur la revision des lois, S.C. 1974-75-76, ch. 20, la Commission de revision des lois créée sous son empire est chargée «d’organiser, de reviscr et de codifier les lois d'intérêt public et générale du Canada>>8, mais, comme le signale l’avo- cat de l’intimé, les pouvoirs précis de revision
énoncés aux alinéas 6e) et f) de la Loi empêchent expressément la Commission de modifier le fond des lois. Ces alinéas disposent:
6. Lorsqu’elle procède à une revision, la Commission peut
“ Note explicative, L.R.C. (I985) (appendices), à la p. v. 7 L'art. 4 dispose:
4. Les lois révisées ne sont pas censées être de droit nou- veau; dans leur interprétation et leur application, elles cons- tituent une refonte du droit contenu dans les lois abrogées
par l’article 3 et auxquelles elles se substituent.
X
L’art. 5 dispose:
5. La Commission organise, revise et codifie les lois d’in- térêt publie et général du Canada.
340
SHANNON v. CANADA
(e) make such alterations in the language of the statutes as may be required to preserve a uniform mode of expression, without changing the substance of any enactment; (f) make such minor improvements in the language of thc statutes as may be required to bring out more clearly the intention of Parliament, or make the form of expression of the statute in one of the official languages more compatible
with its expression in the other official language, without changing the substance of any enactment;
I am unable to agree that the French text of subsec— tion 21(1) can be viewed as changing the law from that which had existed immediately before the Public
Service Employment Act, R.S.C., 1985, c. P—33 came into force. The English and French versions of sec—
tion 21 in R.S.C. 1970, c. P—32 and, indeed, the English version of subsection 21(1) as contained in R.S.C., 1985, c. P-33, make it quite clear that a per— son in the position of the applicant, being an unsuc-
cessful candidate in a closed compétition, may appeal “against the appointment”. It does not appear that thc
French version of subsection 21(1), although cast in a différent form and mode of expression, meant to diverge in substance from the English text even if
that were possible. In short, the applicant cannot appeal against an appointment that was made as a result of an open competition merely because he was an unsuccessful candidate in the closed compétition.
I would dismiss this application. LINDEN J.A.: I agree. ROBERTSON J.A.: I agree.
3‘
[1993]
1 F.C.
e) apporter a la forme des lois les changements nécessaires a l'uniformité de l’ensemble. sans en modifier lc fond; f) apporter a la forme des lois les améliorations mineures nécessaires pour mieux exprimer l'intention du Parlement ou pour harmoniser la formulation d‘une loi dans l’une des langues officielles avec sa formulation dans l’autre langue
officielle, sans en modifier le fond;
Je ne puis souscrire à la thèse voulant que lc texte français du paragraphe 21(1) ait modifié le droit qui existait immédiatement avant l'entrée en vigueur de
la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P—33. Les versions anglaise et française (le
l’article 2l qui figurent à S.R.C. 1970, ch. P-32 et, de fait, la version anglaise du paragraphe 21(1) qui figure à L.R.C. (1985), ch. P-33 disposent clairement qu’une personne qui se trouve dans la situation du
requérant, c’est—à-dirc un candidat qui n’a pas été reçu à un concours interne, peut interjeter appel
«contre la nomination». La version française du para- graphe 21(1), même si elle est libellée en termes dif— férents, ne semble pas vouloir signifier autre chose
que le texte anglais, si tant est qu’elle l’ait pu. En bref, le requérant ne peut interjeter appel d’une nomi- nation qui a été faite a la suite d’un concours public simplement, parce qu’il n’a pas été reçu a un concours
interne.
Je rejetterais la présente requête. LE JUGE LINDEN, J.C.A.: Je souscris a ces motifs. LE JUGE ROBERTSON, J.C.A.: Je souscris à ces motifs.