T-1159-94
Le procureur général du Canada (demandeur)
c.
Laurence Magee (défenderesse)
et
Commission canadienne des droits de la personne (intervenante)
Répertorié: Canada (Procureur général)c. Magee(1re inst.)
Section de première instance, juge Denault"Ottawa, 14 et 18 septembre 1998.
Droits de la personne — Contrôle judiciaire de la décision de la CCDP de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte par laquelle la défenderesse alléguait avoir fait l'objet de discrimination dans la prestation de services pour des considérations fondées sur son état matrimonial et sa situation de famille — Le Conseil du Trésor a rejeté la demande de prestations de conjoint survivant présentée en vertu de l'art. 30 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (LPRFC) étant donné que la défenderesse et son mari s'étaient séparés quatre ans avant le décès de ce dernier — L'art. 62 de la LCDP exempte de l'application de la Loi les régimes ou les caisses de retraite constitués par une loi fédérale avant le 1er mars 1978 — La LPRFC a été édictée en 1959 et modifiée à plusieurs reprises avant et après le 1er mars 1978 — La loi qui régit la CCDP vient explicitement empêcher un tribunal des droits de la personne d'examiner des plaintes découlant de l'application de dispositions législatives antérieures au mois de mars 1978 — Une plainte fondée sur l'art. 30 de la LPRFC n'est pas visée par la LCDP étant donné que la LPRFC a été édictée en 1959 — La plainte ne pouvait pas être renvoyée à un tribunal des droits de la personne — L'art. 62(2) fournit un moyen d'examiner des dispositions discriminatoires contenues dans des lois qui ne relèvent pas de la compétence de la CCDP, c.-à-d. qu'il lui permet de présenter le rapport visé à l'art. 61 dans lequel elle peut mentionner et commenter toute disposition qu'elle estime incompatible avec le principe énoncé à l'art. 2 de la LCDP.
Interprétation des lois — Théorie de la fusion — L'art. 62 de la Loi canadienne sur les droits de la personne exempte de l'application de la Loi tous les régimes ou caisses de retraite constitués par une loi fédérale avant le 1er mars 1978 — La Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes a été édictée en 1959 et modifiée à plusieurs reprises avant et après le 1er mars 1978 — La CCDP a soutenu que les modifications apportées à la LPRFC après 1978 ont eu pour effet d'assujettir cette loi à sa compétence — Le procureur général a invoqué la théorie de la fusion au soutien de la proposition que la modification d'une loi n'équivaut pas à la création d'une nouvelle loi — Étant donné que le législateur n'a pas parlé de l'effet de modifications législatives sur les régimes ou les caisses de retraite qui sont visés à l'art. 62(1), les modifications apportées à la LPRFC après 1978 n'ont pas eu pour effet de créer un nouveau régime — La LPRFC ne relevait pas de la compétence de la Commission.
Pensions — Le Conseil du Trésor a rejeté la demande de prestations de conjoint survivant présentée en vertu de l'art. 30 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (LPRFC) étant donné que la défenderesse et son mari s'étaient séparés quatre ans avant le décès de ce dernier — La défenderesse a déposé une plainte par laquelle elle alléguait avoir fait l'objet de discrimination dans la prestation de services pour des considérations fondées sur son état matrimonial et sa situation de famille — La Commission a décidé de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte — L'art. 62 de la LCDP exempte de l'application de la Loi tous les régimes ou caisses de retraite constitués par une loi fédérale avant le 1er mars 1978 — Une plainte fondée sur l'art. 30 de la LPRFC, loi édictée en 1959 et modifiée à plusieurs reprises avant et après le 1er mars 1978, n'est pas visée par la LCDP.
La demande de contrôle judiciaire visait la décision de la Commission canadienne des droits de la personne de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte de la défenderesse. Le Conseil du Trésor avait rejeté la demande de prestations de conjoint survivant présentée en vertu de l'article 30 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes (LPRFC), qui lui accorde le pouvoir discrétionnaire de considérer qu'un conjoint survivant est décédé avant le contributeur si le conjoint survivant du contributeur avait, immédiatement avant son décès, vécu séparé de lui. La défenderesse s'était séparée de son mari quatre ans avant le décès de ce dernier en 1985, mais le couple n'avait jamais signé un accord de séparation officiel ni divorcé. La défenderesse a déposé auprès de la Commission canadienne des droits de la personne des plaintes dans lesquelles elle alléguait avoir fait l'objet de discrimination dans la prestation de services pour des considérations fondées sur son état matrimonial et sa situation de famille. Après avoir examiné les plaintes, la Commission a demandé la constitution d'un tribunal des droits de la personne. L'article 62 de la Loi canadienne sur les droits de la personne exempte de l'application de la Loi les régimes ou les caisses de retraite constitués par une loi fédérale avant le 1er mars 1978. La LPRFC a été édictée en 1959, mais a été modifiée à plusieurs reprises tant avant qu'après le 1er mars 1978. La question litigieuse était de savoir si la Commission a commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence en renvoyant la plainte de la défenderesse à un tribunal des droits de la personne en vue d'un examen.
Jugement: la demande est accueillie.
La loi qui régit la Commission vient explicitement empêcher un tribunal des droits de la personne d'examiner des plaintes découlant de l'application de dispositions législatives antérieures au mois de mars 1978. Une plainte fondée sur l'article 30 de la LPRFC, loi qui a été édictée en 1959, n'est pas visée par la LCDP et ne peut pas être renvoyée à bon droit par la Commission à un tribunal des droits de la personne.
Étant donné que le législateur n'a pas parlé de l'effet de modifications législatives sur les régimes ou les caisses de retraite qui sont visés au paragraphe 62(1), il n'y avait aucune raison impérieuse d'accepter l'argument de la Commission que les modifications apportées à la LPRFC après 1978 ont eu pour effet d'assujettir cette loi à la compétence de la Commission, surtout vu l'applicabilité et la pertinence de la théorie de la fusion en l'espèce. Étant donné la conclusion que les modifications apportées après 1978, même prises collectivement, n'ont pas, dans les faits, créé un nouveau régime, le régime dans le cadre duquel la défenderesse a revendiqué un droit à pension était visé par le paragraphe 62(1).
Le paragraphe 62(2) permet à la Commission de présenter le rapport visé à l'article 61 "dans lequel elle peut mentionner et commenter . . . toute disposition de ces lois [qui sont visées par la restriction prévue au paragraphe 62(1)] qu'elle estime incompatible avec le principe énoncé à l'article 2". Le paragraphe 62(2) fournit à la Commission un moyen de soulever la question des dispositions discriminatoires contenues dans les lois qui ne relèvent pas de sa compétence. La Commission avait compétence pour présenter un rapport au sujet de l'article 30 de la LPRFC en tant que disposition potentiellement discriminatoire, mais elle n'avait pas compétence pour renvoyer l'affaire à un tribunal en vue d'un examen.
lois et règlements
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44].
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, art. 5, 41c), 44(1),(3) (mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 31, art. 64), 61, 62.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18 (mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4), 18.1 (édicté, idem, art. 5).
Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. (1985), ch. C-17, art. 30.
jurisprudence
décision examinée:
Commission ontarienne des droits de la personne et O'Malley c. Simpson-Sears Ltd. et autres, [1985] 2 R.C.S. 536; (1985), 52 O.R. (2d) 799; 23 D.L.R. (4th) 321; 17 Admin. L.R. 89; 9 C.C.E.L. 185; 7 C.H.R.R. D/3102; 64 N.R. 161; 12 O.A.C. 241.
décisions mentionnées:
Winnipeg School Division No. 1 c. Craton et autre, [1985] 2 R.C.S. 150; (1985), 21 D.L.R. (4th) 1; [1985] 6 W.W.R. 166; 38 Man. R. (2d) 1; 15 Admin. L.R. 177; 8 C.C.E.L. 105; 85 CLLC 17,020; 61 N.R. 241; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; (1987), 40 D.L.R. (4th) 193; 27 Admin. L.R. 172; 87 CLLC 17,022; 76 N.R. 161.
doctrine
Driedger, E. A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1983.
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto: Butterworths, 1994.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision de la Commission canadienne des droits de la personne de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte de discrimination déposée par la défenderesse en vertu de l'article 30 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes. Demande accueillie.
ont comparu:
Brian J. Saunders pour le demandeur.
René Duval pour l'intervenante.
avocats inscrits au dossier:
Le sous-procureur général du Canada pour le demandeur.
La Commission canadienne des droits de la personne pour l'intervenante.
Ce qui suit est la version française des motifs de l'ordonnance et ordonnance rendus par
Le juge Denault: La présente demande de contrôle judiciaire est présentée par le procureur général du Canada en application des articles 18 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4] et 18.1 [édicté, idem, art. 5] de la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7]. Le demandeur cherche à obtenir une ordonnance annulant la décision en date du 16 décembre 1992 de la Commission canadienne des droits de la personne au motif que la Commission, pour parvenir à sa décision, a commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence.
Laurence Magee est la veuve de Charles Magee qui a fait carrière dans les Forces armées canadiennes pendant qu'il était marié à Laurence. En 1981, après vingt-deux années de mariage, Laurence et Charles se sont séparés, mais ils n'ont jamais signé un accord de séparation officiel. N'ayant jamais divorcé, ils ont conservé leur statut de conjoints en droit. En 1985, Charles est décédé en laissant Laurence comme seule exécutrice testamentaire et héritière.
En 1985, Laurence Magee s'est renseignée sur le droit à pension qu'elle pourrait avoir en tant que conjoint survivant d'un ancien membre des Forces armées canadiennes. En novembre 1986, le Conseil du Trésor l'a informée que sa demande de prestations de conjoint survivant avait été rejetée en vertu de l'article 30 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, L.R.C. (1985), ch. C-17 (ci-après la LPRFC)1.
Le 9 juillet 1989 et le 7 décembre 1989, Laurence Magee a déposé auprès de la Commission canadienne des droits de la personne des plaintes dans lesquelles elle alléguait qu'en lui refusant une pension de veuve parce qu'elle ne vivait pas avec Charles avant son décès, le Conseil du Trésor et le ministère de la Défense nationale avaient exercé une discrimination contre elle dans la prestation de services pour des considérations fondées sur son état matrimonial et sa situation de famille, contrairement à l'article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 (ci-après la LCDP).
La Commission a examiné les plaintes et, dans une lettre en date du 16 décembre 1992, a demandé au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner les plaintes déposées par Laurence Magee contre le Conseil du Trésor et le ministère de la Défense nationale. Le procureur général du Canada conteste en l'espèce la décision de la Commission de constituer un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner l'affaire.
Fait important, les parties s'entendent sur les faits et sur l'applicabilité de l'absence d'erreur comme norme de contrôle. Elles ne s'entendent toutefois pas sur l'interprétation qui devrait être donnée de l'article 62 de la LCDP2 et, par conséquent, sur l'effet qu'a cette disposition sur le pouvoir de la Commission de constituer un tribunal chargé d'examiner la plainte de Laurence Magee.
L'article 62 de la LCDP prétend exempter de l'application de cette Loi tous les régimes ou caisses de retraite constitués par une loi fédérale avant le 1er mars 1978. La LPRFC, sous le régime de laquelle Laurence Magee a revendiqué un droit à des prestations de veuve, a été édictée en 1959, mais a été modifiée à plusieurs reprises tant avant qu'après la date limite du 1er mars 1978.
La question litigieuse en l'espèce est de savoir si la Commission a commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence en renvoyant la plainte de Laurence Magee à un tribunal des droits de la personne en vue d'un examen. Le demandeur soutient que la Commission, en ne rejetant pas la plainte comme elle était tenue de le faire en application du sous-alinéa 44(3)b)(ii) [mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 31, art. 64]3 de sa loi habilitante, a mal interprété la LCDP et, partant, n'a pas reconnu que la plainte ne relevait pas de sa compétence.
S'appuyant sur l'arrêt Winnipeg School Division No. 1 c. Craton et autre4, l'avocat de la défenderesse soutient que la nature spéciale de la législation sur les droits de la personne exige que les exceptions à la LCDP soient interprétées très restrictivement. Par conséquent, le paragraphe 62(1) de la LCDP devrait recevoir une interprétation qui soit compatible avec ce principe, c'est-à-dire une interprétation telle que la portée du paragraphe 62(1) se limite effectivement aux régimes qui n'ont pas été modifiés depuis le 1er mars 1978. En résumé, l'avocat de la défenderesse soutient que, prises collectivement, les nombreuses modifications apportées à la LPRFC après 1978 ont tellement transformé cette Loi que le régime en cause ne saurait être considéré comme le même que celui qui a été constitué en 1959. Selon l'avocat, il s'ensuit qu'un tel régime, qui a dans les faits été "re-créé" ou "re-constitué" par suite des nombreuses modifications qu'il a subies après 1978, ne peut plus être assujetti au paragraphe 62(1) de la LCDP et, partant, relève de la compétence de la Commission.
L'avocat de la défenderesse soutient en outre que la législation sur les droits de la personne devrait recevoir une interprétation large et fondée sur l'objet, eu égard à la finalité et à l'esprit de la Loi, et que son interprétation devrait en dernière analyse être guidée par les mêmes valeurs que celles qui guident la Charte [Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]]. Il invoque l'arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne)5 au soutien de la proposition que la législation sur les droits de la personne devrait être interprétée de manière à promouvoir et à donner effet à ses fins générales. Il soutient finalement que le paragraphe 62(1) ne devrait pas être interprété comme une disposition susceptible de s'appliquer à des régimes ou à des caisses de retraite modifiés.
Pour sa part, l'avocat du demandeur invoque, en général, des règles d'interprétation des lois, à savoir la théorie du sens ordinaire et la théorie de la fusion, au soutien de ses deux principaux arguments. Premièrement, le demandeur soutient que les principes d'interprétation exigent que les mots employés dans un texte de loi reçoivent leur sens courant et ordinaire6. Le demandeur soutient en outre qu'en l'espèce, l'application de la règle du sens ordinaire au paragraphe 62(1) de la LCDP dissipe les doutes ou les ambiguïtés relativement à l'intention du législateur qui sous-tend cette disposition particulière de la Loi.
Le libellé du paragraphe 62(1), en particulier les mots "in respect of" (sans équivalent dans la version française), "régime", "constitué" et "1er mars 1978", est effectivement clair et sans équivoque sur le plan de la forme comme sur celui de l'effet. Pour cette raison, je conclus que le paragraphe 62(1) de la LCDP exclut expressément de son champ d'application les régimes qui ont été créés avant le 1er mars 1978, notamment le régime de la LPRFC en vertu duquel Laurence Magee a revendiqué un droit à pension. Bref, la loi qui régit la Commission vient explicitement et effectivement empêcher un tribunal des droits de la personne d'examiner des plaintes découlant de l'application de dispositions législatives antérieures au mois de mars 1978. Il s'ensuit qu'une plainte fondée sur l'article 30 de la LPRFC, Loi qui a été édictée en 1959, n'est pas visée par la LCDP et ne peut pas être renvoyée à bon droit par la Commission à un tribunal des droits de la personne.
Deuxièmement, le demandeur invoque la théorie de la fusion7 au soutien de l'affirmation que la modification d'une loi n'équivaut pas à la création d'une nouvelle loi. Pour cette raison, les nombreuses modifications apportées à la LPRFC après 1978 n'ont pas pour effet, selon le demandeur, de soustraire cette Loi à l'application du paragraphe 62(1) de la LCDP.
Étant donné que le législateur n'a pas parlé de l'effet de modifications législatives sur les régimes ou les caisses de retraite qui sont visés au paragraphe 62(1), il n'y a, selon moi, aucune raison impérieuse d'accepter l'argument de la Commission que les modifications apportées à la LPRFC après 1978 ont pour effet d'assujettir cette Loi à la compétence de la Commission, surtout vu l'applicabilité et la pertinence de la théorie de la fusion en l'espèce. Puisque je suis arrivé à la conclusion que les modifications apportées après 1978, même prises collectivement, n'ont pas, dans les faits, créé un nouveau régime, je conclus que le régime dans le cadre duquel Laurence Magee a revendiqué un droit à pension était bel et bien visé par le paragraphe 62(1) de la LCDP. Il s'ensuit que la Commission a commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence en décidant de renvoyer la plainte de la défenderesse à un tribunal en vue d'un examen.
Il y a un autre fait important en l'espèce. Le paragraphe 62(2) de la LCDP donne à la Commission la possibilité d'examiner les lois fédérales qui sont visées par la restriction prévue au paragraphe 62(1). Si la Commission le désire, elle peut présenter le rapport visé à l'article 61 dans lequel "elle peut mentionner et commenter . . . toute disposition de ces lois qu'elle estime incompatible avec le principe énoncé à l'article 2". En édictant le paragraphe 62(2), le législateur a fourni à la Commission un moyen de soulever la question des dispositions discriminatoires contenues dans les lois mêmes qui ne relèvent pas de sa compétence. En résumé, après avoir constaté que l'article 30 de la LPRFC était une disposition potentiellement discriminatoire, la Commission avait compétence pour présenter un rapport à ce sujet, mais n'avait pas compétence pour renvoyer l'affaire à un tribunal en vue d'un examen. Le paragraphe 62(2) fournit une solution de rechange d'origine législative à l'entérinement des dispositions discriminatoires que peuvent contenir les lois antérieures à 1978 qui sont visées par la restriction prévue au paragraphe 62(1). De toute évidence, le législateur pourrait, sur le fondement du rapport visé à l'article 61, entreprendre de modifier des dispositions législatives potentiellement discriminatoires. De fait, le législateur pourrait entreprendre de modifier le paragraphe 62(1) lui-même, s'il le jugeait bon. Toutefois, dans son libellé actuel, le paragraphe 62(1) empêche la Commission de renvoyer la plainte de la défenderesse à un tribunal en vue d'un examen.
Pour les motifs qui précèdent, je conclus que la Commission a commis une erreur de droit et outrepassé sa compétence. En définitive, la présente demande est accueillie.
ORDONNANCE
La présente demande de contrôle judiciaire est accueillie, la décision en date du 16 décembre 1992 de la Commission canadienne des droits de la personne est annulée, et il est interdit au tribunal des droits de la personne d'examiner la plainte de la défenderesse.
1 L'art. 30(1) de la LPRFC accorde au Conseil du Trésor le pouvoir discrétionnaire de considérer qu'un conjoint survivant est décédé avant le contributeur si le conjoint survivant du contributeur avait, immédiatement avant son décès, vécu séparé de lui.
2 L'art. 62 de la LCDP est ainsi libellé:
62. (1) La présente partie et les parties I et II ne s'appliquent, ni directement ni indirectement, aux régimes ou caisses de retraite constitués par une loi fédérale antérieure au 1er mars 1978.
(2) La Commission examine les lois fédérales, antérieures au 1er mars 1978, établissant des régimes ou caisses de retraite; dans les cas où elle le juge approprié, elle peut mentionner et commenter dans le rapport visé à l'article 61 toute disposition de ces lois qu'elle estime incompatible avec le principe énoncé à l'article 2.
3 44. (1) L'enquêteur présente son rapport à la Commission le plus tôt possible après la fin de l'enquête.
. . .
(3) Sur réception du rapport d'enquête prévu au paragraphe (1), la Commission:
. . .
b) rejette la plainte, si elle est convaincue:
. . .
(ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l'un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e).
. . .
41. Sous réserve de l'article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu'elle estime celle-ci irrecevable pour un des motifs suivants:
. . .
c) la plainte n'est pas de sa compétence;
4 [1985] 2 R.C.S. 150, à la p. 156.
5 [1987] 1 R.C.S. 1114, à la p. 1136. Dans cette décision, on rapporte que le juge McIntyre a déclaré ce qui suit dans l'arrêt Commission ontarienne des droits de la personne et O'Malley c. Simpsons-Sears Ltd. et autres, [1985] 2 R.C.S. 536, aux p. 546 et 547:
Ce n'est pas, à mon avis, une bonne solution que d'affirmer que, selon les règles d'interprétation bien établies, on ne peut prêter au Code un sens plus large que le sens le plus étroit que peuvent avoir les termes qui y sont employés. Les règles d'interprétation acceptées sont suffisamment souples pour permettre à la Cour de reconnaître, en interprétant un code des droits de la personne, la nature et l'objet spéciaux de ce texte législatif . . . et de lui donner une interprétation qui permettra de promouvoir ses fins générales.
6 Le demandeur cite Driedger, Construction of Statutes (2e éd., 1983), à la p. 87; dans l'arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114, à la p. 1134:
[traduction] De nos jours, un seul principe ou méthode prévaut pour l'interprétation d'une loi: les mots doivent être interprétés selon le contexte, dans leur acception logique courante en conformité avec l'esprit et l'objet de la loi et l'intention du législateur.
7 Driedger on the Construction of Statutes (3e éd., 1994), à la p. 506:
[traduction] Lorsqu'une loi ou un règlement est modifié, la théorie de la fusion veut que la nouvelle disposition qui est ajoutée devienne partie intégrante du texte modifié et, sauf pour la date d'entrée en vigueur, produise le même effet que le texte modifié.