[1994] 2 .C.F. 348
A-1393-92
Procureur général du Canada (requérant)
c.
Guochang Xuan (intimé)
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Xuan (C.A.)
Cour d’appel, juges MacGuigan, Linden et Robertson, J.C.A.—Toronto, 26 et 27 janvier 1994.
Assurance-chômage — Demande d’annulation de la décision du juge-arbitre prolongeant la période de référence de l’intimé et lui permettant de recevoir des prestations en application de l’art. 7(2) de la Loi sur l’assurance-chômage — L’intimé, un immigrant ayant obtenu le droit d’établissement, a été envoyé en Chine pour affaires par son employeur — Son passeport est devenu périmé pendant son séjour là-bas — Il a été détenu pendant quatorze mois par les autorités chinoises — Il était sans emploi à son retour au Canada — Il a été jugé inadmissible à des prestations d’assurance-chômage parce qu’il n’avait pas eu d’emploi assurable pendant sa période de référence — La signification des mots « autre institution de même nature » à l’art. 7(2)b) de la Loi ne se limite pas à un édifice — Il convient d’appliquer la méthode qui consiste à « examiner les termes dans leur contexte global ».
Interprétation des lois — Interprétation de l’art. 7(2)b) de la Loi sur l’assurance-chômage — L’intimé, détenu pendant quatorze mois en Chine lorsqu’il y est allé pour affaires, s’est fait refuser la prolongation de sa période de référence parce qu’il n’était pas une personne « détenue dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature » — L’interprétation large donnée aux mots « autre institution de même nature » par le juge-arbitre est correcte — L’interprétation des textes juridiques nécessite l’examen de nombreux facteurs — Les termes d’une loi doivent être interprétés selon leur contexte, dans leur acception logique courante — La signification du mot « institution » ne se limite pas aux édifices.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34.
Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48, art. 25 (mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 80, art. 7; 1976-77, ch. 54, art. 36), 45 (mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 80, art. 17).
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 12.
Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1, art. 7.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Garland c. Commission canadienne de l’emploi et de l’immigration, [1985] 2 C.F. 508; (1985), 23 D.L.R. (4th) 393; 42 Alta. L.R. (2d) 268; 12 C.C.E.L. 149; 86 C.L.L.C. 14,035; 63 N.R. 129 (C.A.) (relativement au principe d’interprétation des lois); Lor-Wes Contracting Ltd. c. La Reine, [1986] 1 C.F. 346; [1985] CTC 79; (1985), 85 DTC 5310; 60 N.R. 321 (C.A.); Abrahams c. Procureur général du Canada, [1983] 1 R.C.S. 2; (1983), 142 D.L.R. (3d) 1; 83 C.L.L.C. 14,010; 46 N.R. 185.
DISTINCTION FAITE AVEC :
Crupi c. Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada, [1986] 3 C.F. 3; (1986), 10 C.C.E.L. 286; 66 N.R. 93 (C.A.); Garland c. Commission canadienne de l’emploi et de l’immigration, [1985] 2 C.F. 508; (1985), 23 D.L.R. (4th) 393; 42 Alta. L.R. (2d) 268; 12 C.C.E.L. 149; 86 C.L.L.C. 14,035; 63 N.R. 129 (C.A.) (relativement à la portée du cadre législatif visé).
DOCTRINE
Driedger, E.A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
DEMANDE d’annulation de la décision du juge-arbitre prolongeant la période de référence de l’intimé et lui permettant de recevoir des prestations en application de l’alinéa 7(2)b) de la Loi sur l’assurance-chômage. Demande rejetée.
AVOCATS :
Cheryl D. Mitchell pour le requérant.
Allen V. Craig pour l’intimé.
PROCUREURS :
Le sous-procureur général du Canada pour le requérant.
Weir & Foulds, Mississauga (Ontario) pour l’intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement prononcés à l’audience par
Le juge Robertson, J.C.A. : La Cour est saisie d’une demande de révision et d’annulation visant la décision d’un juge-arbitre, rendue le 3 juin 1992 [CUB 21630], relativement à l’interprétation qu’il convient de donner à l’alinéa 7(2)b) de la Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1. Pour avoir droit aux prestations prévues par la Loi, il faut avoir accumulé de dix à vingt semaines d’emploi assurable au cours de la période de référence précédant la demande. La période de référence ne peut excéder cinquante-deux semaines à moins qu’une prolongation ne soit accordée. Les motifs de prolongation sont énumérés au paragraphe 7(2) de la Loi, lequel est ainsi conçu :
7. …
(2) Lorsqu’une personne prouve de la manière que la Commission peut ordonner qu’au cours d’une période de référence visée à l’alinéa (1)a) elle n’a pas exercé, pendant une ou plusieurs semaines, un emploi assurable parce que, selon le cas :
a) elle était incapable de travailler par suite d’une maladie, blessure, mise en quarantaine ou grossesse prévue par les règlements;
b) elle était détenue dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature;
c) elle suivait un cours d’instruction ou autre programme sur les instances d’une autorité que peut désigner la Commission;
d) elle touchait, sur une base temporaire, l’indemnité maximale prévue pour un accident du travail ou une maladie professionnelle,
cette période de référence sera, pour l’application du présent article, prolongée d’un nombre équivalent de semaines.
Voici un résumé des faits pertinents. M. Guochang Xuan (l’intimé) est un immigrant ayant obtenu le droit d’établissement. Il travaillait en qualité d’ingénieur chez Joe Ng Engineering Ltd. à Hamilton (Ontario). Le 9 octobre 1989, son employeur l’a envoyé en voyage en Chine pour affaires. La durée de validité de son passeport chinois ayant pris fin pendant son séjour, il fut détenu par les autorités chinoises pendant quatorze mois dans une ville de la province de Hunan. Pendant cette période, il devait se présenter quotidiennement aux autorités chinoises. L’intimé n’a été autorisé à revenir au Canada que le 25 novembre 1990 et qu’après avoir versé une somme de 7 000 dollars canadiens en échange d’un visa de sortie. Son employeur, malheureusement, ne s’est pas senti tenu de conserver le poste vacant de l’intimé jusqu’à ce que ce dernier puisse revenir au Canada.
L’intimé a présenté une demande d’assurance-chômage le 27 décembre 1990. Le 25 mars 1991, la Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada (la Commission) l’a informé qu’il n’était pas admissible aux prestations parce qu’il n’avait accumulé aucune semaine d’emploi assurable pendant sa période de référence. La Commission a également refusé de prolonger ladite période de référence car, selon elle, l’intimé n’avait pas prouvé que la raison pour laquelle il n’avait pas exercé d’emploi assurable pendant l’année précédant sa réclamation était qu’il « était détenu dans une prison, un pénitencier ou autre institution de même nature » au sens de l’alinéa 7(2)b) de la Loi.
Le conseil arbitral a accueilli l’appel de l’intimé dans une décision rendue le 29 mai 1991, jugeant que ce dernier avait été [traduction] « incarcéré » et détenu dans une ville chinoise et qu’il satisfaisait donc aux exigences de la Loi. La Commission a porté cette décision en appel devant le juge-arbitre.
Le juge-arbitre Rouleau a déterminé que la question, très précise, qui se posait était celle de l’interprétation des mots « autre institution de même nature » de l’alinéa 7(2)b) de la Loi, et il a adopté la méthode contextuelle préconisée par le juge Heald, J.C.A., dans la décision Garland c. Commission canadienne de l’emploi et de l’immigration, [1985] 2 C.F. 508 (C.A.). Cette dernière affaire portait, en effet, sur l’interprétation de l’alinéa visé par le présent appel.
Dans l’affaire Garland, le demandeur de prestations avait été libéré de prison en vertu d’un programme d’absence temporaire qui lui imposait de demeurer à la ferme de ses parents. Le juge Heald, J.C.A., rendant jugement pour la majorité (le juge Pratte, J.C.A. était dissident), a comparé toutes les circonstances énumérées aux alinéas a) à d) du paragraphe 7(2) de la Loi et a fait le raisonnement suivant (à la page 516) :
Elles prévoient toutes une situation où le requérant est incapable d’occuper un emploi en raison de circonstances extérieures indépendantes de sa volonté … J’estime qu’en édictant le paragraphe 18(2) [maintenant le paragraphe 7(2)], le législateur a clairement manifesté sa volonté de remédier aux conséquences injustes des circonstances qui sont énumérées—à savoir l’inadmissibilité au bénéfice de prestations. Le moyen auquel a eu recours le législateur au paragraphe (2) pour prévenir ces conséquences injustes a été de prévoir, dans de telles circonstances, la prolongation de la période de référence.
Le juge-arbitre Rouleau a ensuite appliqué la règle d’interprétation ejusdem generis et a conclu que toutes les institutions énumérées à l’alinéa 7(2)b) de la Loi avaient en commun la caractéristique d’être des endroits de détention. Il a pris en considération le fait que l’intimé avait dû se présenter aux autorités chinoises tous les jours et n’avait pu quitter la ville qu’à deux occasions pendant ses quatorze mois de « détention », pour aller visiter des parents à Shanghai. Selon le juge-arbitre : « à toutes fins utiles, c’est comme s’il avait été entre quatre murs » (motifs de la décision du juge-arbitre, à la page 11).
Le requérant soutient qu’en interprétant de façon large les mots « autre institution de même nature », le juge-arbitre a commis une erreur de droit. Le sens grammatical ordinaire de l’alinéa 7(2)b) limite sans équivoque la définition d’ »institution de même nature » à un édifice similaire à une prison ou à un pénitencier. Par conséquent, l’application de la règle d’interprétation contextuelle des lois exclut l’interprétation de l’alinéa 7(2)b) faite par le juge-arbitre.
L’argument du requérant repose sur le raisonnement voulant que le fait qu’une personne puisse être détenue contre sa volonté ne veut pas nécessairement dire qu’elle est détenue dans une institution. Il cite, à l’appui de cette prétention, la décision Crupi c. Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada, [1986] 3 C.F. 3 (C.A.). Dans cette affaire, la Cour avait jugé qu’un hôpital psychiatrique ne constituait pas une « institution de même nature » au sens de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage [S.C. 1970-71-72, ch. 48]. Procédant par analogie, le requérant affirme qu’une ville chinoise n’est pas « de même nature » qu’une prison ou qu’un pénitencier. Il résume son argument au paragraphe 24 de ses observations écrites :
[traduction] 24. Le requérant fait valoir, en conséquence, qu’au regard de la présomption s’opposant au changement d’usage terminologique et du raisonnement suivi par la Cour dans l’affaire Crupi, infra, le juge-arbitre s’est trompé lorsqu’il a déterminé que la ville de Hunan était de la même nature qu’une prison.
On peut comprendre pourquoi l’avocat du requérant cite de la décision Crupi à l’appui de son argumentation. S’agissant de la décision Garland, il était facile de prévoir l’argument qui peut en découler, savoir que si le fait d’avoir été détenu sur la ferme de ses parents permet de se prévaloir de l’alinéa 7(2)b) de la Loi, le fait d’avoir été détenu dans une ville d’un pays non démocratique le permettra aussi certainement. Les propos tenus par la Cour dans l’affaire Crupi pourraient à tout le moins permettre d’ébranler ce raisonnement par analogie. Après tout, on ne pèche pas contre la logique en affirmant que si un hôpital ne peut être considéré comme une institution de même nature qu’un établissement de détention, tel une prison, le même raisonnement peut s’appliquer à l’égard d’une ville située dans un autre pays.
Dans l’affaire Crupi, il s’agissait de déterminer si le prestataire avait droit à des prestations d’assurance-chômage pour la période pendant laquelle il avait été placé en observation dans un hôpital psychiatrique, en application d’une ordonnance judiciaire. L’ordonnance avait été rendue après que le prestataire eut été arrêté et accusé en vertu du Code criminel [S.R.C. 1970, ch. C-34]. La Cour, siégeant en contrôle judiciaire, devait décider laquelle des deux dispositions suivantes de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage était applicable : l’article 45 [mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 80, art. 17] qui refusait le bénéfice des prestations aux personnes détenues dans une prison ou dans un établissement semblable ou l’article 25 [mod., idem, art. 7; 1976-77, ch. 54, art. 36] qui étendait le versement des prestations aux personnes incapables de travailler par suite d’une maladie. Le juge Heald, J.C.A., rendant encore une fois jugement pour la majorité (le juge MacGuigan, J.C.A., était dissident), a conclu que le requérant avait droit à des prestations. Il a jugé, en résumé, qu’un hôpital n’était pas réputé être un « établissement semblable » au sens de l’article 45 de la Loi. La majorité de la Cour a considéré que le renvoi du prestataire dans l’établissement visé reposait sur des motifs d’ordre médical et n’avait pas été ordonné à des fins de mise sous garde ou de punition.
À l’évidence, les faits des affaires Crupi et Garland diffèrent considérablement, particulièrement en ce qui concerne la portée du cadre législatif visé. Le fait que le point en litige, en l’espèce, ne porte pas sur la question de savoir si l’intimé était détenu revêt une importance particulière. De plus, l’analyse contextuelle appliquée par les juges majoritaires et par le juge dissident, dans l’affaire Crupi, n’est pas d’une grande pertinence en l’espèce. Si l’on met de côté les différences de fond, on constate que le résultat juridique atteint, dans les deux décisions, est le même : la reconnaissance du droit aux prestations demandées.
Il était bien établi que le seul principe d’interprétation des lois applicable maintenant est celui qui a été énoncé par Elmer A. Driedger dans Construction of Statutes, 2e éd., 1983, à la page 87 :
[traduction] De nos jours, un seul principe ou méthode prévaut pour l’interprétation d’une loi : les mots doivent être interprétés selon le contexte, dans leur acception logique courante en conformité avec l’esprit et l’objet de la loi et l’intention du législateur.
La Cour a d’abord décrit ce principe en employant l’expression « examiner les termes dans leur contexte global », dans la décision Lor-Wes Contracting Ltd. c. La Reine, [1986] 1 C.F. 346 (C.A.), à la page 352, et elle l’a appliqué à de nombreuses reprises par la suite (voir également la décision Crupi, précitée, les motifs du juge MacGuigan, J.C.A., aux pages 30 et s.). Ces mots veulent dire que le sens d’un mot ou d’une expression employée par le législateur ne peut être pleinement compris qu’en relation à l’ensemble du texte dans lequel il s’insère. À ce sujet, le juge Heald, J.C.A., a déclaré, en particulier, dans l’affaire Garland précitée, à la page 515 :
… il faut tout d’abord lire intégralement la loi contenant les mots litigieux. C’est seulement après que l’on est en mesure de décider avec quelque justesse si les mots à interpréter sont clairs et non équivoques.
Nous faisons nôtre cette démarche décrite par le juge Heald, J.C.A.
Disons, pour décrire succinctement l’objet de la Loi, que celle-ci vise le versement de prestations aux personnes qui, pour des raisons légitimes, sont devenues sans emploi. Pour faciliter l’atteinte de cet objectif, le paragraphe 7(2) de la Loi permet la prolongation de la période de référence pour certains motifs légitimes prévus par la Loi. En vérité, il serait paradoxal qu’une personne incarcérée dans un établissement correctionnel au Canada pour avoir, on peut le présumer, commis une infraction pénale, puisse disposer d’un motif légitime de prolongation de la période de référence, alors qu’une personne qui n’a commis aucune infraction et n’a fait que remplir ses obligations professionnelles ne le puisse pas. Les conséquences d’une telle décision iraient nettement à l’encontre de l’intention qu’avait le législateur quand il a formulé cette disposition. Le requérant n’a pu présenter aucune raison de principe (difficulté d’administration du régime d’assurance, conflit avec d’autres dispositions ou d’autres objectifs législatifs) qui justifierait de ne pas verser de prestations d’assurance-chômage à l’intimé. Cela nous amène à conclure que l’interprétation retenue par le juge-arbitre est la bonne, conclusion que viennent renforcer l’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21 ainsi que la décision rendue par le juge Wilson dans l’affaire Abrahams c. Procureur général du Canada, [1983] 1 R.C.S. 2, dans laquelle elle formule le principe directeur suivant (à la page 10) :
Puisque le but général de la Loi est de procurer des prestations aux chômeurs, je préfère opter pour une interprétation libérale des dispositions relatives à la réadmissibilité aux prestations. Je crois que tout doute découlant de l’ambiguïté des textes doit se résoudre en faveur du prestataire. [Je souligne.]
L’avocat du requérant a soumis, je le reconnais, une argumentation habile, mais j’estime qu’elle présente trois vices importants. Premièrement, elle s’attache exclusivement au mot « institution » et laisse tomber le mot « détenue ». Un mot détaché de son contexte est sans signification. Deuxièmement, le raisonnement suivi ne reconnaît pas la contribution cumulative de chaque alinéa de l’article 7 à la signification globale de la disposition ni leur incidence sur la détermination des buts et des objets de la Loi. En l’espèce, le contexte à examiner ne se limite pas à l’alinéa 7(2)b), mais englobe plutôt la totalité de l’article 7 et la Loi dans son ensemble. Je souscris à l’argument de l’intimé selon lequel l’interprétation des lois requiert l’examen de nombreux facteurs et peut nécessiter qu’on se détourne de la perspective limitative suggérée par le contexte immédiat si l’intention globale du législateur impose une optique plus large. Finalement, je ne puis mettre de côté la décision Garland où il a été établi que rien n’impose de restreindre le sens du mot « institution » à celui d’un édifice.
Pour les motifs exprimés ci-dessus, je suis d’avis de rejeter la demande.