[1994] 3 .C.F 73
IMM-700-93
Ahmed Mohamed Abou Elnaga Ali (requérant)
c.
Le ministre de l’Emploi et de l’Immigration (intimé)
Répertorié : Ali c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1re inst.)
Section de première instance, juge Reed—Toronto, 18 janvier; Ottawa, 11 avril 1994.
Compétence de la Cour fédérale — Section de première instance — La décision de la SSR voulant que le requérant ne soit pas un réfugié au sens de la Convention a été annulée sur consentement — Aux termes de l’art. 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour a compétence pour renvoyer l’affaire, accompagnée d’instructions précises enjoignant que le requérant soit déclaré réfugié au sens de la Convention — Compte tenu des considérations ayant rapport à la demande d’instructions précises, il n’y a pas lieu en l’espèce de dicter la conclusion à laquelle la SSR devrait parvenir — Affaire renvoyée pour nouvelle audition.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés au sens de la Convention — Ordonnance annulant, sur consentement, la décision de la SSR voulant que le requérant ne soit pas un réfugié au sens de la Convention — Bien que la Cour ait compétence pour renvoyer l’affaire, accompagnée d’instructions précises touchant la conclusion à laquelle la SSR devrait parvenir, il n’y a pas lieu, en l’espèce, d’exercer cette compétence — Exposé des considérations ayant rapport à la demande d’instructions précises.
La décision de la SSR voulant que le requérant ne soit pas un réfugié au sens de la Convention a été annulée sur consentement. Le requérant demandait que l’affaire soit renvoyée devant la SSR, accompagnée d’instructions précises enjoignant que le requérant soit déclaré réfugié au sens de la Convention. Se posaient les questions de savoir si la Cour a compétence pour émettre des instructions d’une précision telle que cela équivaut à dicter la décision à prendre par un office fédéral, et s’il y a lieu de donner de telles instructions en l’espèce. Le paragraphe 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale prévoit que sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut annuler la décision d’un office fédéral et renvoyer l’affaire pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées.
Jugement : la Cour avait, en vertu du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale, compétence pour émettre des instructions d’une telle précision qu’elles imposent à la SSR de déclarer que le requérant est bien un réfugié au sens de la Convention, mais, en l’occurrence, il n’y a pas lieu d’émettre de telles instructions.
Le libellé du paragraphe 18.1(3) est essentiellement le même que le libellé des anciens alinéas 52c) et d) de la Loi sur la Cour fédérale, précisant les pouvoirs de la Cour d’appel, respectivement en matière d’appels et de demandes de contrôle judiciaire. Selon l’interprétation qu’en a donnée la Cour d’appel, ces dispositions lui confèrent la compétence d’émettre des instructions qui peuvent être d’une précision telle qu’elles ont pour effet de dicter l’issue du nouvel examen. Le paragraphe 18.1(3) n’autorise pas une interprétation plus restrictive des pouvoirs de la Cour en matière de contrôle judiciaire qu’il n’en était sous l’effet de l’alinéa 52d). Le libellé de l’alinéa 18.1(3)b) aurait plutôt tendance à élargir la portée de la disposition par rapport à ce que prévoyait l’ancien alinéa 52d).
Pour interpréter l’alinéa 18.1(3)b), l’important est d’examiner l’alinéa dans le contexte plus large de l’article 18.1 et d’en faire une lecture globale avec l’article 18 et les modifications apportées par L.C. 1990, ch. 8. Les décisions qui ne pouvaient, auparavant, faire l’objet d’un contrôle judiciaire que de la part de la Section d’appel, peuvent maintenant faire l’objet d’un contrôle judiciaire de la part de la Section de première instance, les compétences de la Section de première instance en matière de contrôle judiciaire comprenant maintenant non seulement l’octroi de brefs de certiorari, de prohibition ou de mandamus, mais également le pouvoir d’agir par voie de déclaration et d’injonction. Il ne serait pas logique, compte tenu du libellé du paragraphe 18.1(3), et des larges pouvoirs qu’il confère à la Section de première instance, de restreindre le pouvoir de celle-ci en matière d’instructions, en l’empêchant de donner des instructions d’une précision telle que cela revient en fait à dicter au tribunal la décision qu’il devrait prendre. Étant donné l’absence de restrictions quant au degré de précision des instructions pouvant être données, et le fait que plusieurs décisions de la Cour d’appel, donnant de telles instructions, invoquaient une disposition prévoyant le renvoi de l’affaire au tribunal pour « jugement », il n’importait guère qu’en présence d’instructions aussi précises, il ne puisse y avoir, à proprement parler, « jugement ».
Pour décider s’il convenait de donner à la SSR des instructions précises quant au résultat à atteindre, il y avait lieu de se poser les questions suivantes : les preuves versées aux débats sont-elles si nettement concluantes que la seule conclusion qui puisse en être tirée serait que le demandeur de statut est effectivement un réfugié au sens de la Convention; la seule question à trancher est-elle une pure question de droit, concluante aux fins de la cause; la question de droit ainsi posée est-elle fondée sur des faits qui sont admis et sur des preuves incontestées; l’affaire dépend-elle d’une question de fait sur laquelle la preuve est partagée? L’affaire sera renvoyée pour nouvelle audition, sans instructions quant à la conclusion devant être adoptée.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1(3) (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5), 28 (mod., idem, art. 8), 52c),d).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Orelien c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 C.F. 592; (1991), 15 Imm. L.R. (2d) 1; 135 N.R. 50 (C.A.); Chaudri c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1986), 69 N.R. 114 (C.A.F.); Attakora c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1987), 99 N.R. 168 (C.A.F.); Bindra c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1992), 18 Imm. L.R. (2d) 114; 151 N.R. 43 (C.A.F.); Punniamoorthy c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), A-860-91, juge Robertson, J.C.A., jugement en date du 28-1-94, C.A.F., encore inédit.
DOCTRINE
Review of Administrative Action in the Federal Court of Canada : The New Style in a Pluralist Setting, in Special Lectures of the Law Society of Upper Canada, Toronto : De Boo, 1992.
DEMANDE d’ordonnance annulant une décision de la section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. Ordonnance rendue sur consentement. Alors que la Section de première instance a effectivement compétence pour donner des instructions d’une précision telle que cela équivaut à dicter la décision à prendre par l’office fédéral, il n’y avait pas lieu en l’occurrence de donner de telles instructions.
AVOCATS :
Audrey G. Campbell pour le requérant.
Rosemary Muzzi pour l’intimé.
PROCUREURS :
Audrey G. Campbell, Toronto, pour le requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour l’intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par
Le juge Reed : L’affaire soulève deux questions : (1) La Cour a-t-elle compétence pour donner des instructions d’une précision telle que cela équivaut, en fait, à dicter la décision à prendre par un office fédéral? (2) Y a-t-il lieu de donner de telles instructions en l’espèce?
Le 18 janvier 1994, j’ai rendu, sur consentement, une ordonnance annulant une décision de la section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la SSR). D’après cette décision, le requérant n’est pas un réfugié au sens de la Convention. L’avocat du requérant demandait que l’affaire soit renvoyée devant la SSR, accompagnée d’instructions précises lui enjoignant de déclarer que le requérant est effectivement un réfugié au sens de la Convention. L’intimé mit en question la compétence de la Cour pour émettre de telles instructions. La décision sur ce point fut ajournée en attendant que les avocats des parties transmettent à la Cour leurs conclusions écrites. Celles-ci lui parvinrent les 24 février, 24 mars et 6 avril 1994.
Au cœur du débat se situe l’interprétation à donner au paragraphe 18.1(3) de la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5)] :
18.1 …
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refuser d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral. [Non souligné dans l’original.]
D’après moi, cette disposition confère effectivement à la Cour la compétence d’émettre des instructions d’une précision telle qu’elles exigent de la SSR qu’elle déclare que le requérant est bien un réfugié au sens de la Convention. Je relève, en premier lieu, que le libellé du paragraphe 18.1(3) est essentiellement le même que le libellé des anciens alinéas 52c) et 52d) de la Loi sur la Cour fédérale. D’après ces deux dernières dispositions :
52. La Cour d’appel peut :
…
c) dans les autres cas d’appels :
(i) soit rejeter l’appel ou rendre la décision qui aurait dû être rendue,
(ii) soit, à son appréciation, renvoyer l’affaire pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées;
d) dans le cas d’une demande de révision et d’annulation d’une décision d’un office fédéral, soit rejeter la demande, soit infirmer la décision, soit infirmer la décision et renvoyer l’affaire à l’office pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées. [Non souligné dans l’original.]
La Cour d’appel fédérale a eu l’occasion d’interpréter l’alinéa 52c) dans l’affaire Orelien c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 C.F. 592 (C.A.), à la page 607 :
… si la Cour conclut que le tribunal a commis l’une des erreurs visées au paragraphe 28(1), l’alinéa 52c) de la Loi sur la Cour fédérale ne l’autorise qu’à infirmer la décision ou à l’infirmer et à renvoyer l’affaire au tribunal pour jugement conformément à ses instructions. Elle ne peut rendre la décision que, sel 1994-04-22 IMM-3365-93 - 1994-04-22 IMM-3365-93 -on elle, le tribunal aurait dû rendre bien que, d’un point de vue pratique, ses instructions peuvent être suffisamment précises pour dicter l’issue du nouvel examen. [Non souligné dans l’original.]
Dans l’affaire Chaudri c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1986), 69 N.R. 114 (C.A.F.), à la page 117, la Cour d’appel a accueilli une demande de contrôle judiciaire fondée sur l’article 28, renvoyant l’affaire à la Commission d’appel de l’immigration avec les instructions suivantes :
Dans les circonstances, il me semble que si la Commission n’avait pas commis les erreurs que j’ai soulignées, elle n’aurait pu que conclure que le requérant répondait à la définition du réfugié au sens de la Convention. À mon avis, l’affaire devrait être renvoyée à la Commission pour être décidée de nouveau sur ce fondement. [Non souligné dans l’original.]
Dans l’affaire Attakora c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration (1989), 99 N.R. 168 (C.A.F.), à la page 170, la Cour d’appel transmit à la Commission des instructions analogues :
Prises ensemble, ces deux conclusions, qui figurent vers la fin des motifs de la Commission, satisfont à la fois à la composante objective et à la composante subjective du critère applicable au statut de réfugié. Que le requérant soit ou non un témoin digne de foi—et j’ai déjà indiqué que les motifs de la Commission de conclure qu’il ne l’était pas se fondaient sur des erreurs—cela ne l’empêche pas d’être un réfugié à la condition que ses opinions et ses activités politiques soient susceptibles de conduire à son arrestation et à sa punition. Dans ces circonstances, la seule conclusion offerte à la Commission était que le requérant constituait effectivement un réfugié au sens de la Convention.
J’accueillerais la demande fondée sur l’art. 28, j’annulerais la décision attaquée et je renverrais la question devant la Commission pour qu’elle l’examine à nouveau en tenant pour acquis que le requérant est un réfugié au sens de la Convention. [Non souligné dans l’original.]
Un redressement analogue fut accordé dans l’affaire Bindra c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1992), 18 Imm. L.R. (2d) 114 (C.A.F.), alors qu’il était évident, au vu d’une preuve admise par le tribunal, que la seule conclusion à laquelle celui-ci ait pu aboutir, si ce n’était pour l’erreur qu’il a commise, était que la demande présentée par le requérant avait bien un minimum de fondement. La Cour d’appel fédérale accueillit la demande de contrôle judiciaire fondée sur l’article 28 et visant la décision relative au minimum de fondement, renvoyant l’affaire pour nouvel examen, avec les instructions suivantes, à la page 117 :
La demande devrait être accueillie, la décision du tribunal d’accès annulée, et l’affaire devrait lui être renvoyée pour qu’il procède à un nouvel examen en tenant compte du fait que la revendication du requérant avait un minimum de fondement puisque le seul motif possible du rejet dans les circonstances était la possibilité de refuge dans une autre partie du même pays.
L’alinéa 52d) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, fut abrogé par L.C. 1990, ch. 8, art. 17. L’ancienne disposition fut remplacée dans le cadre d’une nouvelle répartition, entre la Section de première instance et la Section d’appel, des compétences en matière de contrôle judiciaire, réalisée par cette modification de la Loi. C’est ainsi qu’on ajouta un paragraphe 18.1(3) et que l’article 28 fut modifié, prévoyant dorénavant que[1] :
28. …
(2) Les articles 18 à 18.5 s’appliquent, exception faite du paragraphe 18.4(2) et compte tenu des adaptations de circonstance, à la Cour d’appel comme si elle y était mentionnée lorsqu’elle est saisie en vertu du paragraphe (1) d’une demande de contrôle judiciaire.
L’argumentation de l’intimé dépend d’une interprétation du paragraphe 18.1(3) donnant à cette disposition, en ce qui concerne les pouvoirs de la Cour en matière de contrôle judiciaire, une interprétation plus étroite et plus restrictive qu’il n’en était sous l’effet de l’alinéa 52d), cette restriction étant censée s’appliquer non seulement à la Section de première instance, mais également à la Section d’appel. Je ne pense pas que le libellé du paragraphe 18.1(3) autorise une telle conclusion. Le libellé de l’alinéa 18.1(3)b) aurait plutôt tendance à élargir la portée de la disposition par rapport à ce que prévoyait l’ancien alinéa 52d).
Or il me semble que, selon l’intimé, il y aurait lieu de mettre la compétence de la Section de première instance en matière de contrôle judiciaire en contraste avec la compétence que la Cour d’appel possède en matière d’appel. Ainsi, par exemple, l’alinéa 52c)(i) de la Loi sur la Cour fédérale prévoit très précisément que, en cas d’appel, la Cour d’appel peut « soit rejeter l’appel ou rendre la décision qui aurait dû être rendue ». On note l’absence de pouvoirs comparables en matière de contrôle judiciaire pour faire valoir qu’en interprétant le pouvoir de donner des instructions, que confère le paragraphe 18.1(3), comme comprenant le pouvoir de donner des instructions formelles en vue d’une décision précise, on usurpe un pouvoir non prévu dans la loi.
Cet argument ne me convainc guère. Je note que Madame le juge Desjardins a eu l’occasion d’étudier l’ancien alinéa 52d) à la lumière des nouvelles dispositions, voir Review of Administrative Action in the Federal Court of Canada : The New Style in a Pluralist Setting, Law Society of Upper Canada Special Lectures, 1992, page 405, aux pages 410 et 411 :
[traduction] En présence des motifs d’intervention, la Cour est en droit de procéder à l’examen de la décision. Aux termes de l’ancien alinéa 52d) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour d’appel n’avait que le pouvoir d’annuler la décision et de renvoyer l’affaire au tribunal pour nouvel examen conformément aux instructions qu’elle estimait appropriées. Ces instructions peuvent parfois avoir pour effet de dicter au tribunal la décision qu’il devrait rendre. Mais la Cour ne peut tout de même pas, comme elle le peut en cas d’appel, trancher l’affaire sur le fond et rendre la décision que le tribunal aurait dû rendre. La question de savoir si le nouveau paragraphe 18.1(3) modifie la situation sera examinée plus loin.
…
Dans la loi fédérale, les appels et le contrôle judiciaire sont étroitement liés. Ce que j’entends par cela est éclairé par le fait que certaines dispositions de la loi fédérale ont officiellement trait aux « appels », alors que les motifs d’intervention exposés appartiennent plutôt au contrôle judiciaire. Puisque les pouvoirs de la Cour sont différents dans les deux cas, les avocats et les juges doivent constamment s’interroger quant à la nature précise du recours.
…
Sous sa forme actuelle, la Loi sur l’immigration, plus que toute autre loi fédérale, contient de nombreux exemples de ce type de dispositions mixtes qui participent à la fois du contrôle judiciaire et de l’appel. En matière d’immigration, il est fréquent que l’appel soit autorisé pour les mêmes motifs que des demandes de contrôle judiciaire.
Lorsqu’un arbitre, ou un tribunal statuant en première instance, rend une décision (une mesure de renvoi, par exemple) l’intéressé pourra être autorisé à engager une procédure telle qu’une demande fondée sur l’article 28. S’agissant d’une décision de la section du statut, il pourra obtenir l’autorisation d’interjeter appel.
S’agissant d’une demande fondée sur l’article 28, la Cour d’appel fédérale a souvent renvoyé l’affaire, avec des instructions qui reviennent en fait à dicter au tribunal la décision qu’il devrait prendre. Souvent cela ressemble de près à une décision sur le fond, décision que la Cour n’est pas en droit de rendre.
S’agissant d’un appel, la Cour d’appel fédérale peut, si elle décide d’accueillir l’appel, annuler la décision. Elle peut alors renvoyer l’affaire pour nouvelle audition, étant donné que, souvent, elle n’estime pas disposer de tous les éléments du dossier. Si, cependant, elle estime disposer de tous les éléments du dossier, et qu’aucune autre conclusion ne lui semble possible, la Cour peut rendre la décision que la section du statut aurait dû rendre. La Cour a le pouvoir de le faire en vertu de l’alinéa 52c)(i) de la Loi sur la Cour fédérale. [Non souligné dans l’original.] [Les notes infrapaginaires n’ont pas été reprises.]
Aux pages 432 et 433 du texte, on trouve les observations suivantes :
[traduction] Je préfère laisser aux tribunaux le soin de décider si le paragraphe 18.1(3) élargit les compétences de la Cour en matière d’ordonnances. Disons tout de même que cette disposition est formulée de manière à englober tous les redressements pouvant être accordés en vertu du paragraphe 18(1). Ne serait-ce que pour cette raison-là, il fallait bien élargir la portée de l’ancien alinéa 52d). La disposition contient, il est clair, des mots supplémentaires tels que « nul ou illégal », et « annulé ». Quant à savoir si l’on pourrait effectivement dire que le nouveau paragraphe 18.1(3) élargit la gamme des redressements susceptibles d’être accordés, comme le font valoir Whitehall et Smellie, on ne saurait pour l’instant l’affirmer. Je soupçonne que, même si la gamme des redressements possibles a effectivement été élargie, les mesures pouvant être ordonnées restent dans les limites des pouvoirs de contrôle judiciaire reconnus à la Cour en droit public. Certains ont relevé, par exemple, que rien ne prévoit l’octroi de dommages-intérêts. [Les notes infrapaginaires n’ont pas été reprises.]
Il est clair que, pour interpréter l’alinéa 18.1(3)b), l’important est d’examiner l’alinéa dans le contexte plus large de l’article 18.1, et d’en faire une lecture globale avec l’article 18 et les modifications apportées par L.C. 1990, ch. 8. C’est-à-dire que les décisions qui ne pouvaient, auparavant, faire l’objet d’un contrôle judiciaire que de la part de la Section d’appel, peuvent maintenant faire l’objet d’un contrôle judiciaire de la part de la Section de première instance, les compétences de la Section de première instance en matière de contrôle judiciaire comprenant maintenant non seulement l’octroi de brefs de certiorari, de prohibition ou de mandamus, mais également le pouvoir d’agir par voie de déclaration et d’injonction.
En matière de contrôle judiciaire, le paragraphe 18.1(3) autorise en outre la Section de première instance à « ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte » ou « déclarer nul[le] … toute décision … de l’office fédéral » ou de « prohiber … toute décision … de l’office fédéral » ou de « infirmer et renvoyer pour jugement … toute décision … de l’office fédéral ». Il ne serait pas logique, compte tenu du libellé de ce paragraphe, et des larges pouvoirs qu’il confère à la Section de première instance, de restreindre le pouvoir de celle-ci en matière d’instructions, en l’empêchant de donner des instructions d’une précision telle que cela revient en fait à dicter au tribunal la décision qu’il devrait prendre.
L’intimé fait valoir que l’alinéa 18.1(3)b) parle de « jugement » d’un tribunal, et qu’en vérité il ne saurait y avoir de jugement en présence d’instructions aussi précises. J’estime pouvoir répondre à cet argument en citant deux facteurs : d’abord, il n’est pas dit, au paragraphe 18.1(3), que la Cour ne pourra donner que des instructions « générales »—la disposition ne contient aucune restriction quant au degré de précision des instructions pouvant être données; les décisions rendues dans les affaires Orelien, Chaudri et Attakora (précitées) découlaient toutes d’une disposition prévoyant le renvoi de l’affaire au tribunal pour « jugement ».
Passons maintenant aux cas où il y aurait lieu de donner des instructions précises quant à la manière dont la cause devrait être tranchée. Récemment, dans l’affaire Punniamoorthy c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (A-860-91, 28 janvier 1994) [encore inédite], la Cour d’appel fédérale a eu l’occasion d’examiner les affaires à l’occasion desquelles elle avait exercé le pouvoir que lui confère le sous-alinéa 53c)(i) pour déclarer qu’un requérant était effectivement un réfugié au sens de la Convention. J’estime que de telles considérations sont pertinentes lorsqu’il s’agit de faire droit à une demande, et de donner, à l’égard d’un requérant, des instructions précises à la SSR.
Voici le genre de questions que la Cour d’appel s’est posées : les preuves versées aux débats sont-elles si nettement concluantes que la seule conclusion qui puisse en être tirée serait que le demandeur de statut est effectivement un réfugié au sens de la Convention; la seule question à trancher est-elle une pure question de droit, concluante aux fins de la cause; la question de droit ainsi posée est-elle fondée sur des faits qui sont admis et sur des preuves incontestées; l’affaire dépend-elle d’une question de fait sur laquelle la preuve est partagée?
Ayant étudié la demande en fonction d’une analyse qui intègre les questions évoquées, j’estime qu’il n’y a pas lieu en l’occurrence de donner d’instructions quant à la conclusion que devrait adopter la SSR La cause du requérant est renvoyée devant la SSR pour nouvelle audition.