A469-76
Le Directeur nommé en vertu de la Loi anti-infla
tion (Requérant)
c.
Le Syndicat canadien de la Fonction publique,
section locale 1369 (Intimé)
Cour d'appel, les juges Pratte, Ryan et Le Dain—
Ottawa, le 18 mars et le 7 avril 1977.
Examen judiciaire — Décision du Directeur selon laquelle
la rémunération accordée à un groupe ayant un lien historique
avec le Syndicat intimé est de nature inflationniste — Lien ne
permettant pas un rattrapage complet de rémunération — Le
Tribunal d'appel en matière d'inflation statue que le Directeur
a erré en rendant cette décision — Le Tribunal a-t-il erré
lorsqu'il a interprété l'art. 44 des Indicateurs anti-inflation? —
Loi anti-inflation, S.C. 1974-75-76, c. 75 (dans sa forme
modifiée), art. 12(1)c),d.1), 17(1) — Indicateurs anti-inflation,
art. 44 — Loi sur la Cour fédérale, art. 28.
Le Syndicat intimé et l'employeur ont conclu une convention
collective d'une durée de deux ans commençant le 1°' janvier
1976. La convention a fait l'objet d'un renvoi à la Commission
de lutte contre l'inflation. Les parties ont désapprouvé les
recommandations de la Commission et l'affaire a été soumise à
l'examen du Directeur. Avant l'entrée en vigueur de la Loi
anti-inflation, un groupe avec lequel le Syndicat intimé avait
un lien historique a négocié un nouveau contrat. Le Directeur a
décidé, notamment, qu'il ne s'agissait pas d'un lien particulière-
ment marqué et que l'augmentation accordée au «groupe-cible»
était d'une importance peu commune. Il n'a accordé au Syndi-
cat qu'un rattrapage partiel de rémunération. Le Tribunal
d'appel a statué que l'article 44 des indicateurs anti-inflation
prescrivait le maintien du lien historique. Le Directeur a donc
présenté une demande en vertu de l'article 28 visant à faire
examiner et annuler la décision du Tribunal.
Arrét: la décision du Tribunal d'appel est annulée. L'article
44 des Indicateurs prévoit des augmentations de rémunération
en sus des montants autorisés par l'article 43 lorsqu'un groupe
a un lien historique avec un autre groupe. Mais ce montant
supplémentaire doit être «conforme aux objectifs de la Loi».
Aux termes du préambule de la Loi, ces objectifs consistent
dans la «réduction» et l'«endiguement» de l'inflation. L'article
44(1)d) ne confère pas le droit illimité d'accorder le montant
total de l'augmentation nécessaire, dans un cas particulier, pour
maintenir un lien historique. Le Directeur a le droit de tenir
compte des conséquences inflationnistes de l'augmentation
accordée au «groupe-cible».
EXAMEN judiciaire.
AVOCATS:
D. Aylen, c.r., et D. Friesen pour le requérant.
S. R. Hennessy pour l'intimé.
PROCUREURS:
Le sous-procureur général du Canada pour le
requérant.
S. R. Hennessy, Ottawa, pour l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Il s'agit d'une demande
présentée en vertu de l'article 28 de la Loi sur la
Cour fédérale et visant à faire examiner et annuler
une décision du Tribunal d'appel en matière d'in-
flation qui accueillait l'appel interjeté contre une
ordonnance rendue par le Directeur nommé aux
termes de la Loi anti-inflation, S.C. 1974-75-76,
c. 75.
L'affaire porte sur l'interprétation et l'applica-
tion de l'article 44 des Indicateurs anti-inflation,
adoptés conformément à l'article 3 de la Loi par le
décret C.P. 1975-2926 du 16 décembre 1975
[DORS/76-1]. L'article 44 (modifié par le décret
C.P. 1976-1033 du 6 mai 1976 [DORS/76-298])
qui établit les indicateurs relatifs à l'augmentation
de la rémunération lorsqu'il existe entre deux
groupes d'employés un lien historique, se lit
comme suit:
44. (I) Si un groupe
a) à l'égard duquel
(i) un régime de rémunération, conclu ou établi au plus
tard le 1°' janvier 1974, est venu à expiration avant le 14
octobre 1975, et
(ii) un nouveau régime de rémunération n'a pas été conclu
ou établi avant le 14 octobre 1975, ou s'il
b) a un lien historique avec un autre groupe,
l'employeur peut, au cours d'une année d'application des indi-
cateurs, augmenter le montant total de la rémunération de tous
les employés faisant partie du groupe, d'un montant qui n'est
pas supérieur à la somme
c) du montant qu'autorise le paragraphe 43(1), et
d) du montant supplémentaire conforme aux objectifs de la
Loi.
(2) Aux fins de l'alinéa (I )b), un groupe a un lien historique
avec un autre groupe
a) si
(i) pendant les deux années, ou une période plus longue
précédant le 14 octobre 1975, le niveau, le moment et les
taux d'augmentation de la rémunération des employés
faisant partie des groupes étaient visiblement reliés; ou
(ii) avant le 14 octobre 1975, les taux applicables aux
tâches-repères dans chaque groupe étaient identiques; et
b) si les employés faisant partie des groupes
(i) ont le même employeur, travaillent dans le même
domaine ou sur le même marché local du travail, et
(ii) accomplissent un travail relié au même produit, pro-
cédé ou service.
Les groupes qui ont, en l'espèce, un lien histori-
que entre eux sont les unités de négociation qui
comprennent les employés de sécurité et d'entre-
tien au service du Conseil scolaire de Sudbury et
de la Commission des écoles séparées du district de
Sudbury. Ils sont respectivement représentés par
les sections locales 895 et 1369 du Syndicat cana-
dien de la Fonction publique. Les conventions
collectives conclues par la section 1369 ont, au
cours des dernières années, suivi celles conclues
par la section 895 environ six mois d'intervalle et
ont été fondées, dans une large mesure, sur les
augmentations obtenues par la section 895. Le
présent litige porte sur le montant de l'augmenta-
tion de la rémunération des employés de la section
1369 qui doit être autorisé compte tenu du lien
historique établi entre leur unité de négociation et
celle des employés de la section 895 avant la mise
en vigueur des Indicateurs anti-inflation, à partir
du 14 octobre 1975.
La convention collective conclue entre la Com
mission des écoles séparées du district de Sudbury
et le Syndicat intimé, la section 1369, pour une
période de deux ans commençant le 1" janvier
1976, prévoyait des augmentations de rémunéra-
tion visant à maintenir le lien historique établi
entre les deux groupes, eu égard aux augmenta
tions stipulées dans la dernière convention entre le
Conseil scolaire de Sudbury et la section 895,
convention qui avait pris effet le 1°' juillet 1975.
La convention collective a fait l'objet d'un
renvoi à la Commission de lutte contre l'inflation.
La Commission a fait des recommandations que
les parties ont désapprouvées' et l'affaire a été
soumise à l'examen du Directeur', qui a fait procé-
' L'alinéa 12(I )c) de la Loi se lit comme suit:
12. (1) La Commission
c) identifie les causes des mouvements réels ou envisagés
de prix, profits, rémunérations et dividendes, établis con-
formément à l'alinéa h ), qui, à son avis, auront vraisembla-
blement des conséquences importantes sur l'économie
canadienne, et cherche, à l'aide de consultations et de
négociations avec les parties intéressées, soit à les rendre
conformes à la lettre et à l'esprit des indicateurs, soit à en
réduire ou à en supprimer l'effet inflationniste;
2 L'alinéa 12(1 )d.I) de la Loi, ajouté par S.C. 1974-75-76. c.
der à une enquête conformément à l'article 17 de
la Loi, qui se lit en partie comme suit:
17. (1) Dans les cas où la Commission soumet une affaire
au Directeur, conformément aux alinéas 12(1)d) ou d. I ), ou
dans les cas où le gouverneur en conseil informe celui-ci qu'il a
des motifs raisonnables de croire qu'un fournisseur, un
employeur ou une personne, autre qu'un employé, liée par les
indicateurs, contreviennent ou ont contrevenu aux indicateurs
ou qu'ils le feront vraisemblablement, le Directeur doit user des
pouvoirs que lui confère la présente loi pour procéder aux
enquêtes qu'il juge nécessaires pour établir les faits imputés aux
personnes visées.
Le Directeur a déterminé qu'en vertu de ce
qu'on appelle les «indicateurs arithmétiques», évo-
qués à l'alinéa (1)c) de l'article 44 précité, les taux
admissibles d'augmentation de la rémunération en
ce qui concerne la première et la deuxième année
de la convention collective étaient respectivement
de 10.3% et de 8%. Cette partie de l'ordonnance
n'a pas été contestée. Dans la seconde partie, le
Directeur a traité du montant de l'augmentation à
accorder en sus de ce que les indicateurs arithméti-
ques autorisent conformément à l'alinéa 44(1)d)
qui parle «du montant supplémentaire conforme
aux objectifs de la Loi». Le Directeur a conclu
qu'il existait un lien historique entre les deux
groupes en cause mais qu'il ne s'agissait pas d'un
lien particulièrement marqué. «Le lien constitue
tout au plus», a-t-il déclaré, «un rapport inégal, de
courte durée, qui ne repose pas sur des classifica
tions d'employés entièrement comparables.» Il a
pris en considération le caractère relativement peu
marqué du lien historique afin de déterminer le
montant à accorder aux termes de l'alinéa 44(1)d).
Le Tribunal d'appel, comme le Directeur, a jugé
qu'il s'agissait d'un fait pertinent, et cet aspect de
la décision du Directeur n'est pas en cause dans le
présent appel.
98, art. 4, se lit comme suit:
12. (I) La Commission
d.l) soumet immédiatement l'affaire à l'examen du Direc-
teur au cas où, ayant avisé les parties intéressées à la suite
des consultations et négociations prévues à l'alinéa c) que
le mouvement des prix, profits, rémunérations ou dividen-
des distinct de celui qui est spécifié dans l'avis ne serait pas
conforme, selon la Commission, aux indicateurs ni justifié
par ailleurs, une partie visée au paragraphe (1.2) l'informe
par écrit qu'elle désapprouve cet avis-
Le litige porte sur la conclusion du Directeur
voulant que lors du calcul du montant à accorder
eu égard au lien historique existant ici, il tienne
compte de la nature inflationniste de la dernière
augmentation obtenue en juillet 1975 (soit avant
l'entrée en vigueur des Indicateurs anti-inflation)
par le «groupe-cible»—à savoir les employés de
sécurité et d'entretien du Conseil scolaire de Sud-
bury, section locale 895. Les motifs et la conclu
sion du Directeur relativement à cette question
sont contenus dans les extraits suivants de son
ordonnance:
Le cas à l'étude soulève la question de savoir si, dans
certaines circonstances, on ne devrait pas limiter davantage le
degré de rétablissement. Si le groupe avec lequel on prétend
avoir un lien historique a touché dans un passé récent une
augmentation d'une importance peu commune avant le lance-
ment du programme—par exemple, une augmentation dépas-
sant largement le coût de la vie pour la période en cause—il
n'est pas certain que le rétablissement du lien historique avec
un niveau exagéré de ce type soit «conforme aux objectifs de la
Loi..
Outre ma conclusion que ledit lien historique n'est pas un
lien particulièrement marqué, il faut remarquer que le taux
d'augmentation de la rémunération versée au «groupe-cible. en
1975 a fait un bond inhabituellement élevé, qui a dépassé
largement l'augmentation de l'indice du coût de la vie pour la
période correspondante.
L'application, aux faits constatés, des critères énoncés ci-des-
sus à l'égard des liens historiques me conduit à la conclusion
que le lien historique entre lesdits groupes d'employés est
reconnu de façon adéquate conformément aux objectifs de la
Loi anti-inflation, en ne permettant pas un rattrapage complet
de rémunération par le groupe d'employés, au niveau de rému-
nération majoré appliqué au groupe-cible en 1975, mais en
permettant une augmentation maximale en pourcentage de 1.7
et de .5 pour cent respectivement de la rémunération totale, en
sus de celle admissible aux termes des Indicateurs arithméti-
ques pour chacune des deux premières années d'application des
Indicateurs du groupe d'employés.
Finalement, le Directeur a autorisé pour la
durée de la convention collective, soit deux ans, des
augmentations totales de 12% et de 8.5% de la
rémunération, comparativement à 12.63% et 8%,
pourcentages recommandés par la Commission de
lutte contre l'inflation.
Le Tribunal d'appel a statué que le Directeur a
erré en fondant son ordonnance sur ce qu'il consi-
dérait être la nature inflationniste de la dernière
augmentation au moment où elle avait été obtenue
par le groupe-cible, et pour ce motif le Tribunal a
accueilli l'appel et ordonné que l'affaire soit ren-
voyée devant le Directeur afin qu'il procède à un
nouvel examen et à la modification de son ordon-
nance. Comme second moyen d'appel, on alléguait
que le Directeur n'avait pas respecté les principes
de justice naturelle; mais, en ce qui concerne ce
moyen, l'appel a été rejeté. Quoi qu'il en soit, la
Cour n'a pas été saisie de cette question.
Voici un extrait de la décision du Tribunal
d'appel concernant la question litigieuse:
[TRADUCTION] L'article 44 indique clairement que l'objectif
est de limiter la rémunération sans pour autant causer une
rupture injustifiée des liens historiques qui ont, en partie,
déterminé la rémunération des employés. Il semble que l'objec-
tif soit de limiter, dans la mesure du possible, le taux moyen des
augmentations de rémunération sans pour autant porter
atteinte, de façon injustifiée, aux taux relatifs établis dans
l'échelle des traitements. Le fait pour le Directeur de considérer
la rémunération du groupe-cible comme étant à »un niveau
inflationniste» et, pour ce motif, de refuser de maintenir un lien
historique, nous apparaît contraire à cet objectif. Rien dans la
Loi anti-inflation ni dans les Indicateurs ne laisse entendre que
les pouvoirs du Directeur l'autorisent à porter un jugement a
posteriori sur le jeu de l'offre et de la demande ou sur le
processus de négociation collective comme ils fonctionnaient
avant l'imposition du programme anti-inflationniste, le 14 octo-
bre 1975. S'il le fait, comme en l'espèce, le résultat en est la
limitation de la rémunération et par conséquent le contrôle de
l'inflation; mais ce faisant on attaque de façon injustifiée
l'objectif évidemment visé par l'article 44 des Indicateurs à
savoir, maintenir un lien historique reconnu entre la rémunéra-
tion des deux groupes d'employés.
Le litige porte sur le point de savoir si le Tribu
nal d'appel a erré en droit en formulant cette
conclusion.
L'article 44 des Indicateurs prévoit un «montant
supplémentaire» d'augmentation de la rémunéra-
tion en sus du montant autorisé en vertu des
«indicateurs arithmétiques» établis par les articles
43, 45, 46, 47 et 48, mais précise qu'il doit s'agir
d'un montant «conforme aux objectifs de la Loi».
Ces objectifs consistent dans la «réduction» et l'«en-
diguement» de l'inflation, aux termes du préambule
de la Loi qui se lit comme suit:
ATTENDU que le Parlement reconnaît l'incompatibilité de
l'actuel taux d'inflation avec l'intérêt général, ainsi que la
gravité du problème national posé par sa réduction et son
endiguement
ET qu'il importe en conséquence de limiter les marges bénéfi-
ciaires, les prix, les dividendes et les rémunérations,
L'alinéa 44(1)d) ne confère pas le droit illimité
d'accorder le montant total de l'augmentation
nécessaire, dans les cas particuliers, pour mainte-
nir un lien historique. Il s'agit d'un droit restreint
par la nécessité de considérer les objectifs d'endi-
guement et de réduction de l'inflation—en d'autres
termes, les conséquences inflationnistes de l'aug-
mentation proposée. Il est évident qu'il faut établir
un équilibre entre les demandes fondées sur un lien
historique et ces objectifs. Cet équilibre est une
question de jugement, laissée à l'employeur au
premier chef, mais pouvant faire l'objet d'une
contestation par la Commission de lutte contre
l'inflation et d'une décision par le Directeur 3 . La
question précise qu'il faut trancher en l'espèce est
de savoir si, en considérant les conséquences infla-
tionnistes de l'augmentation proposée afin de
maintenir un lien historique, le Directeur peut
légitimement considérer les conséquences infla-
tionnistes existant à l'époque où le «groupe-cible» a
obtenu sa dernière augmentation, soit avant l'en-
trée en vigueur des Indicateurs.
La Loi se préoccupe du taux d'inflation existant
au moment de son entrée en vigueur, mais c'est par
la limitation des mouvements réels ou envisagés de
rémunération, une fois le programme anti-infla-
tionniste en vigueur, que l'on parviendra à endi-
guer et à réduire l'inflation. Cela ressort claire-
ment des termes de l'article 12(1)c) de la Loi,
concernant les fonctions de la Commission de lutte
contre l'inflation. Comme l'indique l'article 17, le
Directeur décide s'il y a eu ou s'il y aura vraisem-
blablement violation des Indicateurs. Ce que le
Directeur doit par conséquent considérer lorsqu'il
applique l'alinéa 44(1)d) des Indicateurs, c'est la
question de savoir si le montant de l'augmentation
visant à maintenir un lien historique serait con-
traire aux objectifs de la Loi à cause de ses
conséquences inflationnistes. En l'espèce, le Direc-
teur a-t-il omis de se poser cette question lorsqu'il
a invoqué, comme il l'a manifestement fait, la
nature inflationniste, en juillet 1975, de la dernière
augmentation obtenue par le «groupe-cible»?
3 A moment de son adoption, l'alinéa 44(1)d) des Indica-
teurs se lisait comme suit: «du montant supplémentaire qui, de
l'avis de la Commission de lutte contre l'inflation, est conforme
aux objectifs de la Loi». A mon avis, le retrait des mots «qui, de
l'avis de la Commission de lutte contre l'inflation» indique que
la Commission ne veut pas être l'organisme qui décide en
dernier ressort si tel montant est conforme aux objectifs de la
Loi. Mais ce retrait n'indique pas, comme le prétend l'avocat
du demandeur, que le calcul du montant est laissé à la seule
discrétion de l'employeur. Ce montant fait l'objet d'un examen
par la Commission de lutte contre l'inflation, par le Directeur
et par le Tribunal d'appel en matière d'inflation.
Le Directeur devait prendre en considération les
conséquences inflationnistes du montant d'aug-
mentation proposé sous le régime d'une convention
collective devant prendre effet le 1" janvier 1976.
Ce faisant, je crois qu'il avait le droit de tenir
compte pour sa gouverne de la nature inflation-
niste de la dernière augmentation obtenue par le
«groupe-cible» en juillet 1975. On pouvait raison-
nablement présumer que ce qui était d'une nature
inflationniste à cette époque le serait six mois plus
tard. Pour ces motifs, j'infirme la décision du
Tribunal d'appel et je lui renvoie l'affaire afin qu'il
rende une décision fondée sur le fait que le Direc-
teur n'a pas erré en droit lorsqu'il a pris en consi-
dération la nature inflationniste de la dernière
augmentation de rémunération versée aux em
ployés par le Conseil scolaire de Sudbury.
* * *
LE JUGE PRATTE: Je souscris à ces motifs.
* * *
LE JUGE RYAN: Je souscris à ces motifs.
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