A-397-79
James Croy, Valerie Croy, Charles Myers, Shar-
ron Myers, Henry Venema, Mary Anne Venema
et «The Renfrew County Citizen for Nuclear
Responsibility» (Requérants)
c.
La Commission de contrôle de l'énergie atomique,
l'Ontario Hydro et l'Énergie atomique du Canada,
Limitée (Intimées)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, le juge Le
Dain et le juge suppléant Kerr—Ottawa, 10 et 11
septembre 1979.
Examen judiciaire — Compétence — Demande tendant à
mettre fin à une demande formée en vertu de l'art. 28, dirigée
contre un refus de la Commission de contrôle de l'énergie
atomique d'engager la procédure en révocation, suspension ou
modification d'un permis prévue à l'art. 27 du Règlement su,
le contrôle de l'énergie atomique — Les intimées soutiennent
que la réponse de la Commission n'est pas une décision au sens
de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, et que même, s'il
s'agissait bien d'une décision, ce n'en est pas une qui est
légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judi-
ciaire — Il échet d'examiner si la demande selon l'art. 28 est
de la compétence de la Cour — Demande accueillie — Règle-
ment sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, Vol.
III, c. 365, art. 27 — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2'
Supp.), c. 10, art. 28.
Demande tendant à mettre fin à une demande formée en
vertu de l'article 28, dirigée contre un refus de la part de la
Commission de contrôle de l'énergie atomique d'engager la
procédure en révocation, suspension du modification d'un
permis, prévue à l'article 27 du Règlement sur le contrôle de
l'énergie atomique, à la demande des requérants. Il ressort de
l'article 27(3) qu'il fallait que la Commission décide qu'il y
avait des raisons la justifiant d'intervenir et informe le titulaire.
par écrit, de ces raisons. Les intimées soutiennent que la
réponse de la Commission à la demande des requérants n'est
pas une décision au sens de l'article 28 de la Loi sur la Cous
fédérale, et que même, s'il s'agissait bien d'une décision, ce n'en
est pas une qui est légalement soumise à un processus judiciaire
ou quasi judiciaire. Il échet d'examiner si la demande selon
l'article 28 est de la compétence de la Cour.
Arrêt: la demande est accueillie. L'audition prévue par l'arti-
cle 27(3)b) ne peut avoir lieu que si la Commission a d'abord
jugé que des «raisons» justifient qu'elle «se propose de donner
un avis» en vertu de l'article 27(1). Une telle décision revient à
déterminer si les faits permettent de présumer qu'il y a lieu de
donner l'avis prévu à l'article 27(1), par opposition à la décision
de donner effectivement cet avis. Non seulement n'est-il pas
exigé expressément qu'il y ait audition avant de trancher cette
question préliminaire, mais il ne s'agit pas d'un cas où l'on
conclura que cela l'était tacitement. Le fait que la Commission
ait accordé ce qui peut être considéré comme une «audition» ne
transforme pas la décision attaquée en «décision» «légalement»
soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Ce qui est
attaqué est manifestement une décision administrative qui n'est
pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi
judiciaire.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
A. Roman et N. J. Schultz pour les
requérants.
A. D. Gardner pour l'intimée l'Ontario
Hydro.
L. P. Chambers, c.r. et L. S. Holland pour le
procureur général du Canada.
PROCUREURS:
The Public Interest Advocacy Centre,
Ottawa, pour les requérants.
Le contentieux d'Ontario Hydro, Toronto,
pour l'intimée l'Ontario Hydro.
Le sous-procureur général du Canada pour le
procureur général du Canada.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés à l'audience par
LE JUGE EN CHEF JACKETT: La présente
demande tend à faire mettre fin à une demande
formée en vertu de l'article 28, au motif, entre
autres, que la décision attaquée par cette dernière
en serait une «de nature administrative qui n'est
pas légalement soumise à un processus judiciaire
ou quasi judiciaire».
La décision attaquée, si j'ai bien compris l'avo-
cat, est une décision de ne pas donner suite à une
requête de la part des requérants de prendre des
mesures, au sujet d'un permis d'exploitation d'éta-
blissement nucléaire, en vertu de l'article 27 du
Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique,
C.R.C. 1978, Vol. III, c. 365. Voici quelques
passages de cet article:
27. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), la Commis
sion ou un fonctionnaire désigné peut, en donnant un avis écrit
au titulaire d'un permis, révoquer ou suspendre ledit permis ou
en modifier les modalités.
(3) La Commission ou un fonctionnaire désigné ne doit pas
donner un avis en vertu du paragraphe (1), sauf si le titulaire
du permis
a) a été informé par écrit des raisons pour lesquelles elle ou il
se propose de donner un tel avis et, dans le cas d'une
modification des modalités dudit permis, des modifications
proposées; et
b) a eu une occasion raisonnable d'être entendu par la
Commission après avoir reçu les renseignements mentionnés
à l'alinéa a).
Les mesures prescrites par ces dispositions sont
donc les suivantes:
a) décision de la Commission' quant aux «rai-
sons pour lesquelles elle ou il se propose de
donner un ... avis» et quant aux «modifications
proposées», le cas échéant;
b) communication par écrit au titulaire du
permis des «raisons» et, le cas échéant, des
«modifications proposées»;
c) occasion raisonnable pour le titulaire du
permis de se faire entendre par la Commission;
d) décision de la Commission de délivrer ou de
ne pas délivrer d'«avis écrit» en vertu de l'article
27(1).
Ce qui est attaqué par la demande fondée sur
l'article 28, c'est essentiellement la «décision» de la
Commission de ne pas «tenir d'audience publique»
(y compris, peut-on penser, la «décision» de ne pas
prendre les mesures préalables à une telle
audience).
En fait, à mon sens, l'audition prévue par l'arti-
cle 27(3)b) ne peut avoir lieu que si la Commission
a d'abord jugé que des «raisons» justifient qu'elle
«se propose de donner un avis» en vertu de l'article
27(1). (Voir l'article 27(3)a).) Une telle décision
revient à déterminer si les faits permettent de
présumer qu'il y a lieu de donner l'avis prévu à
l'article 27(1), par opposition à la décision de
donner effectivement cet avis. Non seulement
n'est-il pas exigé expressément qu'il y ait audition
avant de trancher cette question préliminaire,
mais, à mon avis, il ne s'agit pas d'un cas où l'on
conclura que cela l'était tacitement. Comparer
avec R. c. Randolph (1966) 56 D.L.R. (2e) 283,
Wiseman c. Borneman [1971] A.C. (C.L.) 297 à
la page 308 et M.R.N. c. Coopers and Lybrand
[1979] 1 R.C.S. 495 aux pages 502 et 503. 2
' Dans ce paragraphe, le terme «Commission» s'entend égale-
ment, s'il y a lieu, d'un «fonctionnaire désigné».
2 Voir aussi S.E.A.P. c. La Commission de contrôle de
l'énergie atomique [1977] 2 C.F. 473 et AGIP S.p.A. c. La
Commission de contrôle de l'énergie atomique [1979] 1 C.F.
223.
A mon avis, le fait que, dans la présente cause,
la Commission ait accordé ce qui peut être consi-
déré comme une «audition» ne transforme pas la
décision attaquée en «décision» «légalement» sou-
mise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Comparer avec Martineau c. Le Comité de disci
pline des détenus de l'institution de Matsqui
[1978] 1 R.C.S. 118.
Étant parvenu à cette conclusion, je n'ai pas à
déterminer si ce qui est attaqué par la demande
fondée sur l'article 28 est une «décision» au sens de
l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C.
1970 (2e Supp.), c. 10. Il s'agit manifestement
d'une décision administrative qui, à mon avis, n'est
pas légalement soumise à un processus judiciaire
ou quasi judiciaire. 3
Par ces motifs, j'estime qu'il doit être mis fin à
la demande formée en vertu de l'article 28, pour
incompétence.
* * *
3 La seule opinion, en faveur de la thèse suivant laquelle la
décision en question serait une «décision» au sens de l'article 28
de la Loi sur la Cour fédérale, qui soit de nature à pouvoir
influencer la question de savoir si ladite décision était soumise à
un processus judiciaire ou quasi judiciaire, est celle selon
laquelle:
a) un organisme de contrôle tel que la Commission de
contrôle de l'énergie atomique a, dans certaines circons-
tances, en vertu de la «common law» l'obligation d'exercer un
pouvoir tel que celui qui est prévu à l'article 27 du
Règlement,
b) cette obligation prévue par la «common law» naît lors-
qu'une demande est présentée par des personnes ayant un
intérêt à l'exercice de ce pouvoir, et
c) à la demande de ces personnes, l'organisme de contrôle a
qualité (compétence) pour prendre une décision exécutoire
sur le point de savoir si, dans les circonstances, la Commis
sion est tenue d'exercer un tel pouvoir.
Selon cette opinion, comme je l'entends, la Commission doit
déterminer si le devoir a surgi sur une base quasi judiciaire, car
les requérants doivent être entendus à cet égard. La Commis
sion est ainsi, c'est du moins ce que l'on soutient, soumise au
contrôle judiciaire quant à sa décision d'exercer ou de ne pas
exercer les pouvoirs de l'article 27. Aucune preuve n'a été
rapportée à l'appui de la thèse exposée aux paragraphes a) et b)
précités; et je ne vois rien dans la Loi et le Règlement qui nous
intéressent permettant de conclure à l'existence d'une telle
obligation. Ce qui ne veut pas dire que cette thèse ne pourrait
être défendue si l'article 27 exposait les circonstances dans
lesquelles les pouvoirs y énoncés doivent être exercés, et confé-
rait à la Commission le pouvoir de décider si de telles circons-
tances existent.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés à l'audience par
LE JUGE LE DAIN: La présente demande tend à
faire mettre fin à une demande formée en vertu de
l'article 28, au motif que la Cour est incompétente.
La demande fondée sur l'article 28 est dirigée
contre un refus de la part de la Commission de
contrôle de l'énergie atomique d'engager la procé-
dure en révocation, suspension ou modification
d'un permis prévue à l'article 27 du Règlement sur
le contrôle de l'énergie atomique, pris en applica
tion de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomi-
que, S.R.C. 1970, c. A-19. Ledit article 27 est
ainsi rédigé:
27. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), la Commis
sion ou un fonctionnaire désigné peut, en donnant un avis écrit
au titulaire d'un permis, révoquer ou suspendre ledit permis ou
en modifier les modalités.
(2) Un avis en vertu du paragraphe (1) n'est pas exigé si la
révocation, la suspension ou la modification des modalités du
permis se fait à la demande du titulaire.
(3) La Commission ou un fonctionnaire désigné ne doit pas
donner un avis en vertu du paragraphe (1), sauf si le titulaire
du permis
a) a été informé par écrit des raisons pour lesquelles elle ou il
se propose de donner un tel avis et, dans le cas d'une
modification des modalités dudit permis, des modifications
proposées; et
b) a eu une occasion raisonnable d'être entendu par la
Commission après avoir reçu les renseignements mentionnés
à l'alinéa a).
(4) Nonobstant le paragraphe (3), la Commission ou un
fonctionnaire désigné peut, par un avis écrit qui énonce ses
raisons, suspendre un permis sans donner à son titulaire l'occa-
sion d'être entendu, lorsqu'elle juge nécessaire de le faire dans
l'intérêt de l'hygiène, de la sûreté ou de la sécurité.
(5) Lorsqu'un permis a été suspendu en vertu du paragraphe
(4), son titulaire peut, dans les 10 jours qui suivent la date de
réception de l'avis de suspension, demander par écrit à la
Commission de faire une enquête sur les raisons de ladite
suspension.
(6) Dès la réception d'une demande écrite présentée aux
termes du paragraphe (5), la Commission doit
a) faire une enquête dans les 30 jours qui suivent la réception
d'une telle demande; et
b) donner au titulaire du permis un préavis écrit d'au moins 7
jours concernant la date, l'heure et le lieu de l'enquête.
(7) A la conclusion d'une enquête faite en vertu du paragra-
phe (5), la Commission peut
a) révoquer le permis;
b) révoquer la suspension du permis; ou
c) prolonger la suspension du permis jusqu'à ce que les
modalités prescrites par la Commission aient été respectées.
(8) Lorsqu'un permis est suspendu en vertu du paragraphe
(4) et qu'une demande d'enquête a été présentée en vertu du
paragraphe (5), le titulaire du permis peut, en tout temps avant
la date de l'enquête, retirer la demande d'enquête.
Les auteurs de la demande fondée sur l'article
28 sont des personnes qui soutiennent qu'elles sont
menacées par l'exploitation d'un réacteur nucléaire
expérimental à Rolphton, dans le comté de Ren-
frew. Le réacteur est exploité par les intimées. Les
requérants soutiennent qu'il n'est pas exploité con-
formément au permis délivré par la Commission.
Une «requête» a été présentée de leur part à la
Commission, priant celle-ci de tenir une audience
publique aux fins de [TRADUCTION] «reconsidérer
sa décision de délivrer» ce permis. La requête avait
pour objet d'amener la Commission à appliquer
l'article 27 du Règlement. Il fallait pour cela,
comme il ressort du paragraphe (3) de cet article,
que la Commission décide qu'il y avait des raisons
pour révoquer, suspendre ou modifier le permis, et
informe le titulaire, par écrit, de ces raisons. La
Commission répondit aux requérants par lettre en
date du 31 mai 1979. Elle concluait ainsi cette
lettre:
[TRADUCTION] La Commission et ses services ont examiné la
requête. Les requérants ayant exprimé la crainte que le réac-
teur concerné compromette leur santé et leur sécurité, la
requête a été examinée en vue d'établir si elle soulevait des faits
nouveaux de nature à amener la Commission à prendre des
mesures à l'égard du permis. Nous sommes arrivés à la conclu
sion que la requête ne mentionne aucun fait qui n'ait déjà été
examiné par la Commission avant la délivrance du permis ou
lors du contrôle du réacteur. La Commission estime donc qu'il
n'y a aucune raison impérieuse de limiter l'exploitation du
réacteur ou de tenir une audience publique sur la sûreté de ce
dernier.
La lettre de la Commission était accompagnée
d'un rapport, préparé par les services de celle-ci et
intitulé [TRADUCTION] «Les antécédents du sys-
tème de refroidissement d'urgence du coeur du
réacteur nucléaire expérimental». Ce rapport, en
date du 30 mai 1979, expose les mesures prises
pour déterminer si, et dans quelles conditions, il
devrait être permis d'utiliser le réacteur à pleine
puissance, et les conclusions auxquelles l'on en est
arrivé. Il affirme ce qui suit:
[TRADUCTION] En résumé, la CCEA a vérifié le système de
refroidissement d'urgence du coeur du réacteur nucléaire expé-
rimental. Les modifications apportées au réacteur sont, de l'avis
de la Commission, suffisantes pour limiter le nombre de pannes
de combustible en cas d'accident par perte de caloporteur. Dans
la mesure où il satisfait aux normes de sécurité en vigueur au
moment où le permis d'exploitation a été délivré, le réacteur de
Rolphton est exploité conformément audit permis. Somme
toute, les dangers pour la population étaient et restent suffisam-
ment peu élevés.
Les requérants contestent cette réponse à leur
«requête» pour les motifs suivants, exposés dans
l'avis de présentation d'une demande en vertu de
l'article 28:
[TRADUCTION] IL EST DONNÉ AVIS que les requérants
demandent, conformément à l'article 28 de la Loi sur la Cour
fédérale, une ordonnance d'annulation de la décision par
laquelle l'intimée, la Commission de contrôle de l'énergie ato-
mique, a, le 31 mai 1979, statué qu'il n'existait aucune néces-
sité impérieuse pour elle de limiter l'exploitation du réacteur
nucléaire expérimental, de tenir une audience publique sur la
sûreté de ce dernier ou de prendre des mesures à l'égard du
permis, aux motifs que:
a) La Commission a commis une erreur en affirmant que le
réacteur nucléaire expérimental fonctionne conformément au
permis d'exploitation, ladite erreur étant à la fois une erreur
de droit et un défaut d'exercer sa compétence;
b) La Commission a commis une erreur en décidant qu'elle
n'était pas obligée d'utiliser le pouvoir que lui confère l'arti-
cle 27 du Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique,
DORS/74-334, afin de reconsidérer sa décision de délivrer le
permis d'exploitation du réacteur nucléaire expérimental,
ladite erreur étant également une erreur de droit;
c) La Commission a commis une erreur en décidant qu'une
«raison impérieuse» était requise pour utiliser son pouvoir de
tenir une audience publique, ladite erreur étant à la fois une
erreur de droit et un défaut d'exercer sa compétence;
d) La Commission a commis une erreur en s'abstenant de
statuer sur une question dont elle avait été expressément
saisie, en l'occurrence une requête aux fins de rendre pu-
bliques certaines des conditions du permis d'exploitation du
réacteur concerné, ladite erreur étant à la fois une erreur de
droit et un défaut d'exercer sa compétence;
e) La Commission a commis une erreur en ne révélant pas
aux requérants certains documents mentionnés dans la déci-
sion de la Commission, ladite erreur constituant un déni de
justice naturelle;
f) La Commission a commis une erreur en ne faisant pas
savoir aux requérants si la Commission avait reçu des obser
vations de l'Ontario Hydro et de l'Énergie Atomique du
Canada, Limitée, ainsi que l'essentiel de ces observations,
ladite erreur constituant un déni de justice naturelle;
g) La Commission a commis une erreur en ne permettant pas
aux requérants de se présenter devant elle avant qu'elle ne
prenne sa décision, ladite erreur constituant un déni de
justice naturelle;
h) La Commission a commis une erreur en interprétant
l'article 26 du Règlement sur le contrôle de l'énergie atomi-
que comme une interdiction de communiquer les informa-
tions relatives à la sûreté du réacteur nucléaire reçues de
l'Ontario Hydro et de l'Énergie Atomique du Canada, Limi-
tée sans le consentement de ces dernières, ladite erreur
constituant une erreur de droit.
Les intimées soutiennent, à l'appui de leur
demande d'arrêt des procédures, que la réponse de
la Commission à la demande des requérants n'est
pas une décision au sens de l'article 28 de la Loi
sur la Cour fédérale, et que même, s'il s'agissait
bien d'une décision, ce n'en est pas une qui est
légalement soumise à un processus judiciaire ou
quasi judiciaire. Elles ont également soutenu à
l'audience que, même en admettant que la réponse
de la Commission ouvrait droit à examen en vertu
de l'article 28, les requérants n'avaient pas qualité
pour présenter une requête en vertu de cet article.
Cette thèse n'a toutefois pas été soutenue dans la
plaidoirie, et à mon avis, elle est indéfendable.
J'estime que la demande fondée sur l'article 28
est à rejeter au motif que la réponse de la Commis
sion à la «requête» des requérants n'était pas une
décision au sens de cet article. L'article 27 du
Règlement ne confère ni expressément ni implici-
tement aux requérants, si sérieux que leur intérêt
puisse être, le droit de forcer la Commission à
décider si elle entamera des procédures en vertu de
cet article. Quels que puissent être les autres
recours des requérants à raison du préjudice qu'ils
subissent ou sont susceptibles de subir à cause de
l'inobservation des conditions du permis d'exploita-
tion d'un réacteur, ils n'ont pas le droit de deman-
der la révocation, la suspension ou la modification
du permis en vertu de l'article 27, en ce sens que la
Commission est légalement tenue, sur réception
d'une telle requête, de se prononcer sur l'opportu-
nité de prendre les mesures prévues à l'article 27.
Ces personnes sont, bien entendu, parfaitement en
droit, comme tout autre citoyen, d'attirer l'atten-
tion de la Commission sur certains faits dont elles
estiment que celle-ci devrait tenir compte. Mais
toute réponse que la Commission fait à la suite de
ces observations ne constitue pas une décision
qu'elle est obligée de prendre dans l'exercice des
pouvoirs que lui accorde la loi, et n'est donc pas
une décision au sens de l'article 28. Cela devient
évident lorsque l'on se demande si un titulaire de
permis pourrait, lorsqu'il est informé par écrit, en
application de l'article 27(3) du Règlement, des
raisons d'une révocation projetée, attaquer la con
clusion de la Commission suivant laquelle ces rai-
sons existent, ou la décision de celle-ci d'engager
les procédures de révocation, sous prétexte qu'il
s'agit d'une décision au sens de l'article 28. Il n'y a
obligation de statuer que lorsqu'une loi dispose
qu'une personne peut demander une décision à une
autorité administrative. Le fait qu'une autorité ait
pour principe d'exprimer une opinion en réponse
aux requêtes ou aux observations qui lui sont
présentées, ne transforme pas cette opinion en
décision au sens de l'article 28 lorsqu'elle n'est pas
considérée comme telle par la loi applicable.
Par conséquent, je n'estime pas nécessaire de
déterminer si la réponse de la Commission à la
«requête» faite dans la présente affaire était, dans
l'hypothèse où elle constituait une décision au sens
de l'article 28, légalement soumise à un processus
judiciaire ou quasi judiciaire.
J'accueille la présente demande et mets donc fin
à celle présentée en vertu de l'article 28.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT KERR a souscrit.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.