T-746-88
Commissaire à l'information du Canada (requé-
rant)
c.
Ministre de la Défense nationale (intimé)
RÉPERTORIÉ: CANADA (COMMISSAIRE À L'INFORMATION) C.
CANADA (MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE) (I" INST.)
Section de première instance, juge Reed —Ottawa,
19 et 22 février 1990.
Accès à l'information — Avis de refus de communication de
certains documents — Le Commissaire à l'information, agis-
sant sur le fondement de l'art. 42(1)a) de la Loi pour le compte
du requérant, a demandé à la Cour de déterminer si, dans un
avis de refus fondé sur l'art. 15 de la Loi, le ministre était tenu
de préciser les alinéas sur lesquels il s'appuyait — L'art. 10(1)
de la Loi n'exige pas que l'avis en question mentionne celles
des catégories particulières de documents énumérés à l'art.
15(1) qui se trouvent visées — Pour les fins de l'art. 15, les
exigences de l'art. 10 sont satisfaites par la spécification des
genres de préjudices qui sont susceptibles de se produire — La
mention des alinéas descriptifs précis n'est pas nécessaire, bien
que cette pratique puisse, dans bien des circonstances, être une
pratique recommandable.
Compétence de la Cour fédérale — Section de première
instance — La Loi sur l'accès à l'information confere-t-elle à
cette Cour la compétence voulue pour entendre une demande
d'examen d'un refus de communiquer des renseignements lors-
que cette demande se limite au contenu de l'avis? — La Cour
est compétente puisque les exigences de l'art. 50 de la Loi sont
satisfaites: le responsable de l'institution fédérale concernée a
refusé la communication des documents demandés — Aux
termes de l'art. 42(1), le Commissaire est autorisé à solliciter
la révision du refus de communication d'un document
demandé — La révision du contenu d'un avis de refus est une
révision du refus lui-même — Une demande recherchant l'éva-
luation du contenu de l'avis n'est pas exclue du champ d'ap-
plication de l'art. 42(1) ou de l'art. 50.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), chap. A-1,
art. 2, 10(1), 15, 16, 18, 20, 21, 35(2), 37(5),
42(1)a),(2), 50.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS EXAMINÉES:
Canada (Commissaire à l'information) c. Canada
(Ministre des Affaires extérieures), [1989] I C.F. 3;
(1988), 18 F.T.R. 278 (lie inst.); Vienneau c. Canada
(Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 336; (1988), 24
C.P.R. (3d) 104 (I'e inst.).
DÉCISIONS CITÉES:
Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et
de logement), [1989] 1 C.F. 265; (1988), 52 D.L.R. (4th)
671; 19 F.T.R. 160; 86 N.R. 186 (C.A.); Davidson c.
Canada (Procureur général), [1989] 2 C.F. 341; (1989),
47 C.C.C. (3d) 104; 24 C.P.R. (3d) 129; 98 N.R. 126
(C.A.).
AVOCATS:
M. L. Phelan, P. J. Wilson et Paul B. Tetro
pour le requérant.
I. M. Donahoe pour l'intimé.
PROCUREURS:
Osier, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada, pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE REED: La présente demande porte sur
le contenu de l'avis qui doit être donné lorsqu'il y a
refus de communiquer des documents. La question
soulevée est celle de savoir si un ministre donnant
un avis de refus fondé sur l'article 15 de la Loi sur
l'accès à l'information, L.R.C. (1985), chap. A-1
(ci-après appelée la «Loi») est tenu de préciser le
ou les alinéas de cet article qui sont pertinents à
son refus. La compétence permettant à la Cour
d'accorder l'ordonnance demandée est également
soulevée en l'espèce.
Les faits et certaines dispositions pertinentes de la
Loi
Le 11 février 1985, Paul Knox a écrit au minis-
tère de la Défense nationale pour lui demander la
communication d'un certain nombre de docu
ments. Un grand nombre de ceux-ci ont été com-
muniqués; six ne l'ont pas été. Ils se trouvent
décrits de la manière suivante:
[TRADUCTION] 3. Échange de notes sur une consultation préa-
lable à l'utilisation des armes nucléaires, le 16 août 1962.
20. Accord sur l'entreposage des armes nucléaires, septembre
1963.
31. Déclaration des hostilités et règles d'engagement—
Manuel NORAD/CONAD, le 15 mars 1972.
219. Échange de notes sur les opérations des navires de guerre
à propulsion nucléaire des Etats-Unis dans les ports étran-
gers, le 18 mars 1969.
288. Plan d'inspections des armes CIM-108/CF101 Canada-
États-Unis, le 15 décembre 1970.
290. Échange de notes sur les conditions dans lesquelles serait
permis l'entreposage au Canada d'armes nucléaires anti-
soumarines à l'usage des Forces armées des États-Unis, le
27 juillet 1967.
M. Knox a présenté au Commissaire à l'infor-
mation une demande sollicitant la révision de la
décision lui ayant refusé l'accès aux documents. Il
s'est également plaint de ne pas avoir reçu le genre
d'avis exigé par le paragraphe 10(1) de la Loi, en
alléguant ne pas avoir été informé des alinéas de
l'article 15 sur lesquels le ministre se fondait pour
en venir à la conclusion que la communication des
documents ne serait pas accordée.
Le paragraphe 10(1) de la Loi est ainsi libellé:
10. (1) En cas de refus de communication totale ou partielle
d'un document demandé en vertu de la présente loi, l'avis prévu
à l'alinéa 7a) doit mentionner, d'une part, le droit de la
personne qui a fait la demande de déposer une plainte auprès
du Commissaire à l'information et, d'autre part:
a) soit le fait que le document n'existe pas;
b) soit la disposition précise de la présente loi sur laquelle se
fonde le refus ou, s'il n'est pas fait état de l'existence du
document, la disposition sur laquelle il pourrait vraisembla-
blement se fonder si le document existait. [Je souligne.]
Le paragraphe 15(1) est rédigé de la façon
suivante:
15. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut refu-
ser la communication de documents contenant des renseigne-
ments dont la divulgation risquerait vraisemblablement de
porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la
défense du Canada ou d'États alliés ou associés avec le Canada
ou à la détection, à la prévention ou à la répression d'activités
hostiles ou subversives, notamment:
a) des renseignements d'ordre tactique ou stratégique ou des
renseignements relatifs aux manoeuvres et opérations desti
nées à la préparation d'hostilités ou entreprises dans le cadre
de la détection, de la prévention ou de la répression d'activi-
tés hostiles ou subversives;
b) des renseignements concernant la quantité, les caractéris-
tiques, les capacités ou le déploiement des armes ou des
matériels de défense, ou de tout ce qui est conçu, mis au
point, produit ou prévu à ces fins;
c) des renseignements concernant les caractéristiques, les
capacités, le rendement, le potentiel, le déploiement, les
fonctions ou le rôle des établissements de défense, des forces,
unités ou personnels militaires ou des personnes ou organisa
tions chargées de la détection, de la prévention ou de la
répression d'activités hostiles ou subversives;
d) des éléments d'information recueillis ou préparés aux fins
du renseignement relatif à:
(i) la défense du Canada ou d'États alliés ou associés avec
le Canada,
(ii) la détection, la prévention ou la répression d'activités
hostiles ou subversives;
e) des éléments d'information recueillis ou préparés aux fins
du renseignement relatif aux États étrangers, aux organisa
tions internationales d'États ou aux citoyens étrangers et
utilisés par le gouvernement du Canada dans le cadre de
délibérations ou consultations ou dans la conduite des affai-
res internationales;
f) des renseignements concernant les méthodes et le matériel
technique ou scientifique de collecte, d'analyse ou de traite-
ment des éléments d'information visés aux alinéas d) et e),
ainsi que des renseignements concernant leurs sources;
g) des renseignements concernant les positions adoptées ou
envisagées, dans le cadre de négociations internationales
présentes ou futures, par le gouvernement du Canada, les
gouvernements d'États étrangers ou les organisations inter-
nationales d'États;
h) des renseignements contenus dans la correspondance
diplomatique échangée avec des États étrangers ou des orga
nisations internationales d'États, ou dans la correspondance
officielle échangée avec des missions diplomatiques ou des
postes consulaires canadiens;
r) des renseignements relatifs à ceux des réseaux de commu
nications et des procédés de cryptographie du Canada ou
d'États étrangers qui sont utilisés dans les buts suivants:
(i) la conduite des affaires internationales;
(ii) la défense du Canada ou d'États alliés ou associés avec
le Canada,
(iii) la détection, la prévention ou la répression d'activités
hostiles ou subversives. [Je souligne.]
Dans la réponse à la demande de révision de la
décision du ministre présentée par M. Knox, le
Commissaire à l'information a conclu que le refus
de communication des documents était justifié par
les motifs énumérés à l'article 15 mais que l'avis
de refus adressé à M. Knox aurait dû mentionner
les alinéas précis de l'article 15 sur lesquels on se
fondait. Le Commissaire à l'information a obtenu
de M. Knox l'autorisation de présenter un appel en
son nom devant la Cour fédérale conformément à
l'alinéa 42(1)a) de la Loi.
42. (1) Le Commissaire à l'information a qualité pour:
a) exercer lui-même, à l'issue de son enquête et dans les
délais prévus à l'article 41, le recours en révision pour refus
de communication totale ou partielle d'un document, avec le
consentement de la personne qui avait demandé le document;
b) comparaître devant la Cour au nom de la personne qui a
exercé un recours devant la Cour en vertu de l'article 41;
c) comparaître, avec l'autorisation de la Cour, comme partie
à une instance engagée en vertu des articles 41 ou 44.
(2) Dans le cas prévu 'à l'alinéa (1)a), la personne qui a
demandé communication du document en cause peut comparaî-
tre comme partie à l'instance. [Je souligne.]
La compétence
L'avocat de l'intimé soutient que la Cour n'est
pas compétente à entendre l'appel dans les circons-
tances de l'espèce parce qu'aucune question de
fond n'est soulevée. Selon lui, le Commissaire a
confirmé la décision du ministre selon laquelle la
communication des documents ne devait pas être
accordée et, en conséquence, il n'existe aucun litige
entre les parties.
Il a été noté que le pouvoir conféré à la Cour
aux termes de l'article 50 de la Loi se trouve décrit
de la façon suivante:
50. Dans les cas où le refus de communication totale ou
partielle du document s'appuyait sur les articles 14 ou 15 ou sur
les alinéas 16(1)c) ou d) ou 18d), la Cour, si elle conclut que le
refus n'était pas fondé sur des motifs raisonnables, ordonne,
aux conditions qu'elle juge indiquées, au responsable de l'insti-
tution fédérale dont relève le document en litige d'en donner
communication totale ou partielle à la personne qui avait fait la
demande; la Cour rend une autre ordonnance si elle l'estime
indiqué. [Je souligne.]
L'on prétend que, en l'espèce, aucun litige n'étant
soulevé concernant la non-communication des
documents visés, la Cour n'est pas habilitée à
prononcer une ordonnance.
Pour sa part, l'avocat du requérant soutient que
le paragraphe 37(5) décrit la portée de la révision
envisagée et que, dans le contexte de cet article, un
requérant détient un «droit de recours en révision»
devant la Cour en ce qui a trait à la question ayant
fait l'objet de l'enquête.
37....
(5) Dans les cas où, l'enquête terminée, le responsable de
l'institution fédérale concernée n'avise pas le Commissaire à
l'information que communication du document ou de la partie
en cause sera donnée au plaignant, le Commissaire à l'informa-
tion informe celui-ci de l'existence d'un droit de recours en
révision devant la Cour. [Je souligne.]
Il est soutenu que la question ayant fait l'objet de
l'enquête en l'espèce concernait à la fois le refus de
communication des documents et la régularité de
l'avis de refus adressé à M. Knox. L'on soutient
qu'une seule question se trouve régulièrement
portée en appel devant la Cour, et l'on souligne
que l'article 50 prévoit expressément que la Cour
peut ordonner la communication de documents ou
rendre «une autre ordonnance si elle l'estime indi-
qué». Il est prétendu que: la décision rendue dans
l'arrêt Canada (Commissaire à l'information) c.
Canada (Ministre des Affaires extérieures),
[1989] 1 C.F. 3 (1« inst.) traite d'une situation
dans laquelle cette Cour s'est reconnue compétente
alors qu'il n'existait aucun litige entre les parties;
en l'espèce, il se pose une importante question de
procédure qui doit être tranchée dans l'intérêt
public; il entre dans la compétence de cette Cour
de trancher les questions ayant trait au processus
et à la procédure selon lesquels sont rendues les
décisions sous le régime de la Loi sur l'accès à
l'information.
Je suis d'accord avec l'argument voulant, que la
Cour soit compétente dans la présente espèce. Je
ne crois pas que le libellé même de l'article 50, qui
énonce les pouvoirs de la Cour, empêche l'exis-
tence d'une telle compétence. En fait, technique-
ment, les exigences de cet article ont été satisfai-
tes: le «responsable» d'une «institution fédérale» a
refusé la «communication» d'un «document»
demandée en vertu de la Loi. À la suite de sa
révision de ce refus, la Cour peut rendre «une autre
ordonnance [c.-à-d. prescrivant autre chose que la
communication] si elle l'estime indiqué». De plus,
le pouvoir conféré au Commissaire en vertu du
paragraphe 42(1) (voir aux pages 4 et 5 des pré-
sents motifs) est celui d'«exercer lui-même» devant
la Cour «le recours en révision pour refus de
communication [...] d'un document» demandé
sous le régime de la Loi. C'est ce que fait le
Commissaire en l'espèce. Une révision du contenu
de l'avis de refus constitue, à mon sens, une révi-
sion du refus lui-même. Je ne crois pas qu'une
demande recherchant seulement l'évaluation du
contenu de l'avis soit exclue par le libellé du
paragraphe 42(1) ou de l'article 50.
Le contenu de l'avis de refus
Je traiterai maintenant du bien-fondé de la pré-
sente demande: les paragraphes pertinents de l'ar-
ticle 15 doivent-ils être précisés dans l'avis de
refus? L'avocat du requérant soutient qu'une telle
exigence existe parce que la Loi a pour objet (voir
l'article 2) d'attacher à la non-communication de
documents et d'information des limites précises et
particulières', et que l'exigence d'une énumération
des alinéas visés assure un exercice attentif et
régulier du pouvoir discrétionnaire du ministre (de
refuser la communication). Il est soutenu que l'avis
donné au requérant ou à la requérante a fonda-
mentalement pour objet de lui fournir une certaine
assurance que sa demande a été considérée de
façon attentive, conformément aux dispositions
prévues dans la Loi; et cet avis peut, dans certaines
circonstances, permettre au requérant de présenter
des observations plus significatives au Commis-
saire sous le régime du paragraphe 35(2) (la pro-
cédure de plainte). De plus, le requérant voudrait
[TRADUCTION] «lier le ministre». Dans l'arrêt
Davidson c. Canada (Procureur général), [1989] 2
C.F. 341 (C.A.), il a été conclu que le Commis-
saire à la protection de la vie privée se trouvait lié
par les motifs originalement énoncés dans l'avis de
refus. En conséquence, selon le requérant, les avis
de refus devraient énoncer les motifs du refus de
communication le plus précisément possible pour
que ceux-ci puissent [TRADUCTION] «lier le
ministre».
L'on ne demande pas que les alinéas de l'article
15 soient précisés lorsque cette mention entraîne-
rait par elle-même le préjudice décrit à l'article 15.
De plus, il est reconnu que, dans certaines circons-
tances, l'article 15 peut être invoqué sans que les
documents en question ne tombent sous le coup de
l'une ou de l'autre des descriptions des alinéas
énonçant des exemples. Dans un tel cas, évidem-
ment, aucun alinéa ne pourrait être désigné
comme constituant le fondement de la décision du
ministre. Le requérant soutient toutefois que, lors-
qu'un alinéa peut être donné comme fondement
d'un refus, l'avis de refus devrait contenir ce
renseignement.
L'argument de l'intimé se fonde uniquement sur
le libellé de l'article 15. Il est noté que, contraire-
ment à d'autres articles (par exemple, les articles
16, 18, 20, 21) de la Loi, les alinéas de l'article 15
ne donnent pas des descriptions distinctes des ren-
seignements dont la communication peut être refu
sée. Les principaux motifs pour lesquels la commu
nication peut être refusée en vertu de l'article 15 se
Voir Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques
et de logement), [I989] 1 C.F. 265 (C.A.).
trouvent énoncés par les termes introductifs du
paragraphe 15(1):
15. (I) ... documents ... dont la divulgation risquerait
vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affai-
res internationales, à la défense du Canada ou d'États alliés ou
associés avec le Canada ou à la détection, à la prévention ou à
la répression d'activités hostiles ou subversives ... [Je
souligne.]
Le critère applicable est celui du préjudice, ou du
préjudice probable. Les alinéas descriptifs qui sui-
vent ne formulent que des exemples. Ils décrivent
de façon non exhaustive les genres de documents
dont la divulgation pourrait être considérée comme
portant préjudice aux intérêts précis qui se trou-
vent énumérés. En conséquence, est-il soutenu,
l'exigence du paragraphe 10(1) que l'avis indique
«la disposition précise de la présente loi sur
laquelle se fonde le refus» ne commande pas la
mention des dispositions précises de l'article 15.
L'on a fait référence à l'arrêt Vienneau c.
Canada (Solliciteur général), [1988] 3 C.F. 336
(1`e inst.). Il a été reconnu que cette décision était
accessoirement pertinente parce que, dans cette
affaire, les précisions de l'avis de refus avaient été
jugées suffisantes. Le juge en chef adjoint, en
parvenant à sa décision, a toutefois déclaré aux
pages 342 et 343:
Je ne trouve aucun fondement dans la Loi à la' thèse du
requérant. Le libellé des articles 7 et 10 indique de façon non
équivoque que l'obligation d'une institution qui refuse l'accès
consiste dans l'envoi d'un avis écrit au demandeur, précisant
toutes les disposition de la Loi sur lesquelles le refus est fondé.
Les numéros des articles pertinents doivent être fournis dans
cet avis. Rien ne permet de conclure qu'ils doivent être reliés
aux passages supprimés, et encore moins qu'ils doivent être
écrits directement sur le document communiqué.
Je ne comprends pas davantage qu'un avis présenté sous cette
forme puisse porter atteinte aux droits des requérants reconnus
dans la Loi. Tout refus entraîne d'office le droit de porter
plainte et, en définitive, celui de recourir à la révision judiciaire
de chaque élément du refus. Ces droits ne dépendent pas de
l'indication des dispositions traitant des exceptions précises qui
se rapportent à chaque suppression effectuée dans un docu
ment. Pour se conformer à l'obligation qui lui est faite de
justifier son refus, il suffit que l'institution fédérale fournisse la
liste des articles dans l'avis prévu à l'article 7.
Cela dit, je m'empresse d'ajouter cependant que je considère
comme fortement recommandable la pratique qui consiste à
fournir les numéros des articles applicables en regard des
suppressions, et qui a été adoptée par de nombreux ministères.
Bien qu'elle ne soit pas expressément prévue par la loi, elle me
semble parfaitement conforme au but visé par la Loi sur l'accès
à l'information, qui consiste à fournir aux citoyens le plus de
renseignements possibles sur leur gouvernement. Je recomman-
derais donc, pour les cas où la divulgation de renseignements
protégés ne présente pas de danger quant à leur origine ou à
leur contenu, que les institutions fédérales continuent à indi-
quer le numéro de l'article pertinent pour chaque suppression.
Je n'interprète pas les dispositions du paragra-
phe 10(1) comme exigeant la mention à l'avis de
refus de celles des catégories particulières de docu
ments énumérées dans les différents alinéas du
paragraphe 15(1) qui se trouvent visées. À mon
sens, l'expression «disposition précise de la présente
loi» signifie qu'il doit y avoir mention des motifs de
refus et que cette mention doit être faite en fonc-
tion de l'énumération figurant au texte de la Loi.
Dans le contexte de l'article 15, le motif du refus
est fondé sur le préjudice probable et non sur le
type particulier du document visé. Comme l'a sou-
tenu l'avocat de l'intimé, les alinéas du paragraphe
15 (1) ne constituent que des exemples.
En même temps, le genre de l'avis donné à un
requérant ne devrait pas dépendre de la question
de savoir si un article particulier de la Loi est
rédigé de façon étroite ou de façon large. Le
paragraphe 10(1) mentionne «la disposition pré-
cise» de la Loi sur laquelle le refus est fondé; il ne
parle pas de [TRADUCTION] de la Loi. À
mon sens, les exigences du paragraphe 10(1) peu-
vent être satisfaites aux fins de l'article 15 par la
spécification du genre ou des genres de préjudices
considérés comme probables. Je ne crois pas que la
mention des alinéas descriptifs précis soit néces-
saire, bien que, comme l'a dit le juge en chef
adjoint dans l'arrêt Vienneau, cette pratique
puisse, dans bien des circonstances, être une prati-
que recommandable. À mon sens, ce qui est exigé,
dans le contexte de l'article 15, c'est que le requé-
rant reçoive un avis lui disant si le motif du refus
est que la divulgation aurait pour effet de (1)
porter préjudice à la conduite des affaires interna-
tionales, ou de (2) porter préjudice à la défense du
Canada ou d'États alliés ou associés avec le
Canada, ou de (3) porter préjudice à la détection,
à la prévention ou à la répression d'activités hosti
les ou subversives.
Je ne suis pas convaincu que le requérant subira
un préjudice parce qu'il n'a pas été informé du
paragraphe précis qui est en cause; le Commissaire
à l'information a pleinement accès à ce renseigne-
ment dans le contexte d'une enquête.
Une ordonnance conforme aux présents motifs
sera prononcée.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.