A-869-91
Ashford Mahabir (requérant)
c.
Le ministre de l'Emploi et de l'Immigration
(intimé)
RÉPERTORIÉ' MAHABIR C. CANADA (MINISTRE DE L'EMPLOI ET
DE L'IMMIGRATION) (CA.)
Cour d'appel, juges Mahoney, Desjardins et Linden,
J.C.A.—Toronto, 8 octobre; Ottawa, 17 octobre
1991.
Immigration — Pratique — Audience tenue en application
de l'art. 46 de la Loi sur l'immigration pour statuer sur l'exis-
tence d'une preuve crédible ou digne de foi — Requête présen-
tée au tribunal en vertu de l'art. 24 de la Charte en vue d'obte-
nir une déclaration portant que les dispositions législatives
visées étaient rendues inopérantes par l'art. 52 de la Loi cons-
titutionnelle — Prétention rejetée — Requête tendant à obtenir
la révision de la décision du tribunal sous le régime de l'art.
28 de la Loi sur la Cour fédérale — Il a été ordonné au requé-
rant de démontrer la raison pour laquelle sa demande ne
devait pas être annulée puisqu'elle a été faite sans autorisation
(Loi sur l'immigration, art. 82.1(1)) — Une autorisation est-
elle nécessaire lorsque la décision attaquée est le refus de
déclarer inopérantes les dispositions législatives dont l'orga-
nisme décisionnel tire son pouvoir ou un refus d'exciper d'une
exception d'ordre constitutionnel dans des circonstances parti-
culières? — S'agit-il d'une «décision définitive» pouvant faire
l'objet de la révision prévue à l'art. 28 — Bien que les disposi
tions de la Charte aient été invoquées, la Cour ne peut pas ne
pas tenir compte de l'art. 82.1 de la Loi sur l'immigration qui
modifie le droit de demander une révision judiciaire.
Contrôle judiciaire — Demandes de révision — Le tribunal
chargé de se prononcer sur le statut de réfugié a rejeté la pré-
tention fondée sur les dispositions de la Charte voulant que la
législation autorisant la tenue d'une audience pour statuer sur
l'existence d'une preuve crédible ou digne de foi soit rendue
inopérante par l'art. 52 de la Loi constitutionnelle — S'agit-il
d'une «décision définitive» pouvant faire l'objet de la révision
prévue à l'art. 28 — La nécessité d'obtenir une autorisation
pour présenter une demande de révision, prévue à l'art. 82.1
de la Loi sur l'immigration, s'applique-t-elle lorsque la déci-
sion attaquée est le refus de déclarer inopérante la législation
habilitante — La Cour ne peut pas ne pas tenir compte de la
modification apportée par l'art. 82.1 au droit de demander une
révision judiciaire — Examen de la jurisprudence sur ce que
constitue une «décision» au sens de l'art. 28.
Compétence de la Cour fédérale — Section d'appel — Rejet
pour manque de compétence de la demande présentée en vertu
de l'art. 28 en vue d'obtenir la révision de la décision du tribu
nal chargé de se prononcer sur le statut de réfugié rejetant la
prétention voulant que les dispositions de la Loi sur l'immigra-
tion qui autorisent la tenue d'une audience pour statuer sur
l'existence d'une preuve crédible ou digne de foi sont rendues
inopérantes par l'art. 52 de la Loi constitutionnelle — Défaut
d'obtenir l'autorisation requise pour entamer les procédures
— Il ne s'agit pas d'une «décision définitive» susceptible de
révision en vertu de l'art. 28.
Droit constitutionnel — Recours — Argument selon lequel la
demande présentée sous le régime de l'art. 28 de la Loi sur la
Cour fédérale en vue d'obtenir la révision de la décision d'un
tribunal chargé de se prononcer sur le statut de réfugié étant
fondée sur l'art. 24 de la Charte, il ne faut pas tenir compte de
l'obligation d'obtenir l'autorisation prévue par la Loi sur l'im-
migration — La prétention du requérant procède d'un faux rai-
sonnement — Ayant choisi de demander une réparation aux
termes de la Charte dans le cadre d'une instance autorisée par
la Loi sur l'immigration, le requérant est lié par la condition
préalable, soit l'obtention d'une autorisation — L'art. 24 per-
met d'accorder un redressement lorsque la Cour est régulière-
ment saisie.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap. 11 (R.-U.)
[L.R.C. (1985), appendice II, n° 44], art. 24.
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), chap. L-2, art.
22.
Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-
77, chap. 33.
Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur
le Canada, 1982, chap. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985),
appendice II, no 44], art. 52.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), chap. F-7,
art. 28.
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I-2, art. 46,
82.1 (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), chap. 28, art.
19; L.C. 1990, chap. 8, art. 53).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Brennan c. La Reine, [1984] 2 C.F. 799; (1985), 85 CLLC
17,006; 57 N.R. 116 (C.A.); Armadale Communications
Ltd. c. Arbitre (Loi sur l'immigration), [1991] 3 C.F. 242
(C.A.).
DÉCISIONS EXAMINÉES:
Bains c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigra-
tion) (1990), 47 Admin L.R. 317; 8 Imm. L.R. (2d) 165;
109 N.R. 239 (C.A.F.); Ferrow c. Ministre de l'Emploi et
de l'Immigration, [1983] 1 C.F. 679; (1983), 144 D.L.R.
(3d) 364; [1983] 3 W.W.R. 289; 46 N.R. 299 (C.A.); In re
la Loi antidumping et in re Danmor Shoe Co. Ltd., [1974]
1 C.F. 22; (1974), 1 N.R. 422 (C.A.).
DÉCISION CITÉE:
Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; (1986), 29 D.L.R.
(4th) 161; 26 C.C.C. (3d) 481; 52 C.R. (3d) 1; 21 C.R.R.
76; 67 N.R. 241; 16 O.A.C. 81.
AVOCATS:
Barbara L. Jackman et Gladys MacPherson
pour le requérant.
Donald A. Macintosh et Deirdre A. Rice pour
l'intimé.
PROCUREURS:
Jackman, Joseph & Associates, Toronto, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour l'in-
timé.
Ce gui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
LE JUGE MAHONEY, J.C.A.: Il a été ordonné au
requérant de démontrer la raison pour laquelle sa
demande fondée sur l'article 28 ne devait pas être
annulée puisqu'elle a été faite sans l'autorisation
préalable requise par le paragraphe 82.1(1) de la Loi
sur l'immigration ) et qu'elle vise une décision non
susceptible de révision aux termes de l'article 28 de
la Loi sur la Cour fédérale 2 . Le tribunal, composé
d'un arbitre et d'un membre de la section du statut de
réfugié de la Commission de l'immigration et du sta-
tut de réfugié, a rendu sa décision alors qu'il agissait
en vertu de l'article 46 de la Loi sur l'immigration
afin de statuer sur l'existence d'une preuve crédible
ou digne de foi sur laquelle la section pouvait s'ap-
puyer pour accorder au requérant le statut de réfugié
au sens de la Convention. Le requérant s'est adressé
au tribunal, conformément au paragraphe 24(1) de la
Charte canadienne des droits et libertés, [qui consti-
tue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982,
annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap. 11
(R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]], afin
d'obtenir une déclaration portant que, soit en général
ou en l'occurrence, les dispositions de la Loi sur l'im-
migration autorisant le tribunal à instruire l'instance
en litige étaient rendues inopérantes par l'article 52
de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B, Loi de
1 L.R.C. (1985), chap. 1-2, édicté par L.R.C. (1985) (4e
suppl.), chap. 28, art. 19; L.C. 1990, chap. 8, art. 53.
2 L.R.C. (1985), chap. F-7.
1982 sur le Canada, 1982, chap 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44]]. Le tribunal a conclu
qu'elles n'étaient pas inopérantes et il a alors statué
que la preuve n'était pas crédible ou digne de foi.
Les débats ont également porté sur quatre autres
questions, et une cinquième par la suite. Pour cha-
cune d'elles, l'avis introductif d'instance de l'article
28 a été déposé sans qu'une autorisation ne soit
d'abord obtenue, et dans chacune d'elles, il a été
décidé, au cours de la procédure en première ins
tance, que l'article 52 n'avait pas pour effet d'empê-
cher la continuation de celles-ci. Dans l'affaire San-
kar c. M.E.I., dossier A-857-91, une ordonnance
justificative a également été rendue, et un tribunal a
été saisi de la procédure en première instance. Dans
l'affaire Santana c. M.E.I., dossier A-761-91, une
ordonnance justificative a été rendue, mais la
demande fondée sur l'article 28 visait la décision
prise par un arbitre seul tenant une enquête en vertu
de l'article 44 des dispositions transitoires de la Loi.
Dans les affaires Savicoglu c. M.E.I., dossier A-747-
91 et Ramnath et autres c. M.E.I., dossier A-765-91,
la procédure en première instance a été tenue en vertu
de l'article 46 de la Loi, mais nous avons été saisis
des questions au moyen de requêtes en annulation de
l'intimé, et non en vertu d'ordonnances justificatives.
Enfin, dans l'affaire entendue par la suite, dossier A-
696-91, dont nous avons été saisis en vertu d'une
ordonnance justificative et qui est assujettie à une
ordonnance préventive, la procédure a été soumise à
la section du statut de réfugié elle-même en vertu de
l'article 69.1 de la Loi et elle ne s'est pas soldée, con-
trairement aux autres, par une décision statuant sur le
droit du requérant à demeurer au Canada.
Ces différences ne sont pas essentielles aux ques
tions qu'il faut maintenant trancher. La compétence
de l'organisme doté du pouvoir décisionnel de tran-
cher une question en vertu de l'article 52 n'est pas en
litige en l'espèce. Dans chaque cas, on a demandé
qu'une décision soit rendue conformément à l'article
52 en raison d'un présumé retard dans le traitement
de la revendication du statut de réfugié, et donc de ce
qui serait la violation présumée des droits garantis
par les articles 7 et 12 de la Charte. Les questions
sont les suivantes:
1. L'exigence de l'article 82.1 de la Loi sur l'immi-
gration oblige-t-elle le requérant à demander et à
obtenir l'autorisation d'introduire une instance aux
termes de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale
lorsque la décision qu'il désire faire annuler est soit
un refus de déclarer inopérantes les dispositions
législatives dont l'organisme décisionnel tire son
pouvoir ou un refus d'exciper d'une exception d'or-
dre constitutionnel dans les circonstances de l'espèce;
2. S'agit-il d'une «décision définitive» susceptible
d'une révision en vertu de l'article 28?
Dans l'arrêt Bains c. Canada (Ministre de l'Emploi
et de l'Immigration) 3 , la Cour a jugé que l'obligation
d'obtenir l'autorisation d'en appeler prévue à l'article
83.1 de la Loi ne porte pas atteinte aux droits garantis
aux revendicateurs de statut de réfugié par les articles
7 ou 15 de la Charte. Le requérant prétend toutefois
que puisque la décision attaquée porte sur des droits
garantis par la Charte et non sur des droits découlant
de la Loi sur l'immigration, la présente affaire se dis-
tingue de l'affaire Bains. Il prétend que bien que la
demande fondée sur l'article 28 concerne la Loi sur
l'immigration, elle n'est pas soumise en vertu de
cette Loi; elle l'est plutôt en vertu de l'article 24 de la
Charte et l'obligation d'obtenir une autorisation pré-
vue par la Loi sur l'immigration ne peut y faire obsta
cle.
À mon avis, l'hypothèse fondamentale sur laquelle
le requérant appuie sa prétention procède d'un faux
raisonnement évident. La réparation recherchée con-
cerne certainement la Loi sur l'immigration, mais elle
est également recherchée en vertu de cette Loi puis-
que son article 82.1 4 , et l'article 28 de la Loi sur la
Cour fédérale autorisent la tenue de l'instance que le
requérant a prétendu introduire. L'article 82.1 modi-
fie expressément le droit de demander une révision
judiciaire par ailleurs prévu à l'article 28. Cette Cour
doit tout autant tenir compte de l'article 82.1 lors-
qu'elle est saisie d'une demande fondée sur l'article
3 (1990), 47 Admin. L.R. 317 (C.A.F.).
4 82.1 (1) La présentation d'une demande de contrôle judi-
ciaire aux termes de la Loi sur la Cour fédérale ne peut, pour
ce qui est des décisions ou ordonnances rendues ou mesures
prises dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d'appli-
cation—règlements ou règles—ou de toute question soulevée
dans ce cadre, se faire qu'avec l'autorisation d'un juge de la
Section de première instance de la Cour fédérale ou de la Cour
d'appel fédérale, selon le cas.
28 cherchant à annuler une décision ou ordonnance
rendue en application de la Loi sur l'immigration,
qu'elle doit tenir compte, notamment, des disposi
tions privatives du paragraphe 22(1) du Code cana-
dien du travails lorsqu'elle est saisie d'une demande
fondée sur l'article 28 visant à faire annuler une déci-
sion rendue en vertu de la Partie I du Code. Puisqu'il
a choisi de demander une réparation aux termes de la
Charte dans le cadre d'une instance autorisée par la
Loi sur l'immigration plutôt que, par exemple, d'in-
troduire une action afin d'obtenir une déclaration
portant sur ces droits, le requérant est lié par la condi
tion préalable selon laquelle il est tenu d'obtenir une
autorisation pour procéder ainsi. Il est bien établi que
ni le paragraphe 24(1) de la Charte ni le paragraphe
52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne rendent
d'eux-mêmes un tribunal compétent 6 . Le paragraphe
24(1) prévoit plutôt un pouvoir de réparation et le
paragraphe 52(1) un pouvoir de déclaration qui doi-
vent être exercés par la Cour lorsqu'elle se prononce
sur les questions dont elle est régulièrement saisie.
Une décision ou ordonnance, qu'elle porte sur la
Constitution ou non, est rendue en application de la
Loi sur l'immigration lorsqu'elle est rendue par un
tribunal tirant son pouvoir décisionnel de cette Loi.
En l'absence d'une autorisation, cette Cour n'est pas
compétente à entendre une demande fondée sur l'ar-
ticle 28 à l'égard d'une décision ou ordonnance ren-
due en application de la Loi sur l'immigration.
La dernière question à trancher consiste à savoir si
la décision selon laquelle l'article 52 ne rendait pas
inopérantes les dispositions de la Loi sur l'immigra-
tion en vertu desquelles le tribunal en question agis-
sait était en fait une «décision» au sens de l'article
28. La jurisprudence antérieure a été examinée minu-
tieusement dans l'arrêt Ferrow c. Ministre de l'Em-
ploi et de l'Immigration. Le juge en chef Thurlow,
se prononçant au nom de la Cour, a adopté, à la page
687, un exposé antérieur du droit selon lequel
... dans le contexte de la Loi sur la Cour, fédérale [paragraphe
28(1)], il s'agit d'une décision ou ordonnance ultime prise ou
rendue par le tribunal en vertu de sa constitution.
Le requérant croit, à juste titre, que les jugements
plus récents s'écartent de cette définition.
5 L.R.C. (1985), chap. L-2.
c, Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863.
7 [1983] 1 C.F. 679 (C.A.).
Il fait référence à l'arrêt Armadale Communica
tions Ltd. c. Arbitre (Loi sur l'immigration) 8 , qui trai-
tait de la décision d'un arbitre d'exclure les membres
de la presse et le public qui désiraient assister à une
enquête. Les requérants, dans ce cas, étaient des
représentants des média.- Par sa décision de les
exclure, l'arbitre a statué définitivement sur tous
leurs droits fondamentaux relativement à l'enquête,
bien qu'il ne s'agît pas de la décision finale qu'il était
autorisé à rendre.
Le requérant renvoie également à l'arrêt Brennan
c. La Reine 9 , dans lequel, dissident sur le point, le
juge en chef Thurlow a réitéré la conclusion à
laquelle il était arrivé dans l'arrêt Ferrow. Cette
affaire portait sur une décision rendue par un tribunal
d'appel constitué en vertu de la Loi canadienne sur
les droits de la personnel, ayant infirmé la conclu
sion d'un tribunal selon laquelle l'employeur de la
personne reconnue coupable d'avoir commis des
actes discriminatoires n'est pas lui-même responsable
de ces actes. Le tribunal et le tribunal d'appel n'ont
traité que de la responsabilité de l'employé qui a agi
de façon discriminatoire et de celle de son
employeur, et non du droit de la plaignante à être
indemnisée. -
Le juge MacGuigan, J.C.A., a vu [à la page 832]
dans la déclaration suivante faite par le juge en chef
Jackett dans l'arrêt In re la Loi antidumping et in re
Danmor Shoe Co. Ltd." la «meilleure analyse des
considérations de principe en jeu»:
À mon avis le but des articles 18 et 28 de la Loi sur la Cour
fédérale est de fournir un contrôle judiciaire rapide et efficace
des travaux des offices, commissions ou autres tribunaux fédé-
raux avec une ingérence minimale dans ces travaux. Si, en
tenant compte de ce point de vue, on applique l'article 11 de la
Loi d'interprétation à la question soulevée par les demandes
fondées sur l'article 28, il faut reconnaître que le fait que la
Cour n'a pas le pouvoir d'examiner la position prise par un
tribunal quant à sa propre compétence ou quant à des questions
de procédure au tout début de l'audience peut entraîner, dans
certains cas, la tenue d'auditions coûteuses qui seraient sans
issue. Par contre, si une des parties, peu désireuse de voir le
tribunal s'acquitter de sa tâche, avait le droit de demander à la
Cour d'examiner séparément chaque position prise ou chaque
8 [1991] 3 C.F. 242 (C.A.).
9 [1984] 2 C.F. 799 (C.A.).
10 S.C. 1976-77, chap. 33.
11 [1974] 1 C.F. 22 (C.A.), à la p. 34.
décision rendue par un tribunal, lors de la conduite d'une lon-
gue audience, elle aurait en fait le droit de faire obstacle au
tribunal.
Le juge MacGuigan, J.C.A., a tranché la question à la
page 833:
Je statue donc que, parce qu'elle était manifestement destinée à
constituer une décision finale sur les questions examinées, la
décision partielle du tribunal d'appel en l'espèce peut faire
l'objet d'un examen en vertu du paragraphe 28(1) de la Loi sur
la Cour fédérale. Cela ne signifie pas que toute décision inter-
locutoire d'un tribunal peut faire l'objet d'un examen en vertu
du paragraphe 28(1), mais plutôt qu'une décision qui tranche
manifestement toutes les questions soumises sauf celle relative
à la réparation ou à l'indemnisation devrait faire l'objet d'un
tel examen étant donné que, par cette décision, le tribunal tran-
che de manière définitive la question de fond dont il a été saisi.
Le juge Pratte, J.C.A., bien que ne souscrivant pas
aux motifs du juge MacGuigan, J.C.A., a toutefois
convenu que la décision était susceptible de révision
aux termes de l'article 28.
Une décision est susceptible de révision aux termes
de l'article 28 non seulement, comme la jurispru
dence antérieure l'a énoncé, s'il s'agit d'une décision
que, par ordre du Parlement, le tribunal est tenu de
rendre, mais aussi s'il s'agit d'une décision définitive
qui tranche une question fondamentale soumise au
tribunal. Celui-ci peut être saisi de plus d'une ques
tion fondamentale et, à l'instar de l'affaire Brennan,
il peut instruire une affaire de façon à ne trancher que
l'une d'elles à l'exclusion d'une ou de plusieurs
autres. Le tribunal en l'espèce n'a pas agi ainsi.
La question constitutionnelle, importante en elle-
même, n'est pas nécessairement une question fonda-
mentale soumise à un tribunal donné et, à mon avis,
elle ne faisait pas partie des questions fondamentales
soumises au tribunal en l'espèce. Elle portait sur le
droit du tribunal de diriger ses procédures, et non sur
les droits fondamentaux en litige garantis au requé-
rant. Le tribunal s'est finalement contenté de décider
que l'instance se poursuivrait. Puisque la décision du
tribunal à l'égard de la question constitutionnelle
n'était pas définitive au sens du paragraphe 28(1),
elle n'est pas susceptible de révision aux termes de
l'article 28.
Je serais d'avis d'annuler la demande fondée sur
l'article 28 dans chaque cas au motif que la Cour
n'est pas compétente à l'entendre en raison de l'ab-
sence d'autorisation d'introduire l'instance et du fait
que la décision qu'on cherche à faire annuler n'est
pas susceptible de révision aux termes de l'article 28.
À l'exception du dossier A-696-91, je serais d'avis de
rendre l'ordonnance annulant la demande sans porter
atteinte au droit de chaque requérant, s'il le juge
opportun, de solliciter une prorogation de délai en
vue de demander l'autorisation de présenter une
demande fondée sur l'article 28 à l'égard de la déci-
sion définitive rendue par le tribunal. J'ordonnerais
également qu'une copie de ces motifs soit déposée
dans chaque affaire mentionnée ci-dessus à titre de
motifs du jugement.
LE JUGE DESJARDINS, J.C.A.: Je souscris à ces
motifs.
LE JUGE LINDEN, J.C.A.: Je souscris à ces motifs.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.