T-553-92
James Doyle (Sr) & Sons Limited (requérante)
c.
Ministre des Pêches et Océans (intimé)
RÉPERTORIA' JAMES DOYLE (SR) & SONS LTD. C. CANADA
(MINISTRE DES PÊCHES ET OCÉANS) (Ire INST.)
Section de première instance, juge Reed—Halifax,
14 avril; Vancouver, 13 mai 1992.
Interprétation des lois — Art. 35(1) de la Loi sur les travaux
publics — Demande en vue de déclarer le décret TR/82-117,
qui visait à transférer la gestion et le contrôle du port et des
installations portuaires de Port-aux-Basques, exorbitant du
pouvoir conféré au gouverneur en conseil à l'art. 35(1) de la
Loi sur les travaux publics de transférer à un autre ministre
l'administration de tous ouvrages publics ou les fonctions ou
attributions relatives à des ouvrages — L'art. 35 régit exclusi-
vement les «travaux publics», soit les objets et les structures
qui font l'objet d'une construction — Le TR/82-117 inclut dans
le transfert «150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus
avancée de chaque structure, et ce, de tous les côtés» — Les
quais transférés et le terrain adjacent sont nécessaires au con-
trôle de l'utilisation des quais — Seuls les travaux publics, et
non les biens en général, sont transférés — Le transfert relève
du pouvoir conféré à l'art. 35(1) — Le TR/82-1 17 n'est pas nul
pour obscurité — La précision nécessaire dépend des per-
sonnes auxquelles le texte réglementaire est destiné — Il n'y a
eu aucune confusion dans l'esprit des ministres ou des fonc-
tionnaires à l'égard des installations concernées.
Travaux publics — L'art. 35(1) de la Loi sur les travaux
publics confère au gouverneur en conseil le pouvoir de transfé-
rer à un autre ministre l'administration de tout ouvrage public
ou les fonctions ou attributions relatives à des ouvrages
«Travaux publics» désigne les objets ou les structures qui font
l'objet d'une construction — Le décret visant à transférer la
gestion et le contrôle d'un port et des installations portuaires
n'est pas exorbitant du pouvoir prévu à l'art. 35(1) — Le
transfert de «150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus
avancée de chaque structure, et ce, de tous les côtés» vise les
quais et le terrain adjacent nécessaire à l'exercice du contrôle
de l'utilisation des quais, et non les biens en général.
Il s'agit d'une demande en vue de déclarer le décret TR/82-
117, qui visait à transférer la gestion et le contrôle du port et
des installations maritimes de Port-aux-Basques du ministre
des Transports au ministre des Pêches et Océans, exorbitant du
pouvoir prévu au paragraphe 35(1) de la Loi .sur les travaux
publics et nul du fait de son obscurité. Le paragraphe 35(1)
prévoit que le gouverneur en conseil peut transférer l'adminis-
tration, la conduite et la direction de tous ouvrages publics ou
les fonctions ou attributions relatives à des ouvrages. En 1949,
les ports, les quais, les brise-lames et les balises publics appar-
tenant à Terre-Neuve ont été transférés au gouvernement fédé-
ral. En 1957, le port de Port-aux-Basques a été déclaré port
public. À ce moment-là, la Loi sur les ports et jetées de l'État
prévoyait que les ports, quais et jetées appartenant au Canada
relevaient du contrôle et de la gestion du ministre des Trans
ports. En 1978, la Loi sur les ports de pêche et de plaisance a
été adoptée. L'article 4 prévoyait que les ports relevaient de
l'autorité du ministre des Pêches et Océans. L'article 3 pré-
voyait que rien dans la Loi ne concernait les pouvoirs qu'attri-
buent au ministre des Transports les lois du Parlement, et l'ar-
ticle 28 abrogeait l'article 4 de la Loi sur les ports et jetées de
l'État, faisant en sorte que, sauf les ports, quais, jetées et brise-
lames placés, conformément à une autre loi du Parlement, sous
le contrôle et la direction d'un autre ministre, tous les ports,
quais, jetées et brise-lames relevaient du contrôle et de la ges-
tion du ministre des Transports quant à leur usage, à leur entre-
tien et à leurs réparations. En 1982, l'annexe 1 du Règlement
sur les ports de pêche et de plaisance a été modifié par le
DORS/82-91 I afin d'ajouter «toutes les propriétés incluant les
installations» de Channel (Port-aux-Basques) à la liste des
ports assujettis au Règlement. Si une telle désignation était
valide, le port relèverait alors de l'autorité du ministre respon-
sable de la Loi sur les ports de pêche et de plaisance, soit le
ministre des Pêches et Océans. Avant l'adoption du DORS/82-
911, le TR/82-117 a été adopté. Son annexe prévoyait que,
pour les ports ou installations maritimes marqués d'un astéris-
que (dont Channel), la limite de la propriété devait être mesu-
rée à 150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus avancée de
chaque structure, et ce, de tous les côtés. Grâce aux modifica
tions apportées en 1983, la Loi sur les ports et jetées de l'État
est devenue la Loi sur les ports et installations de ports publics
et le ministre des Transports s'est vu conférer le contrôle et
l'administration des ports déclarés ports publics et des installa
tions portuaires et des ports appartenant au Canada à l'excep-
tion de ceux qui étaient sous le contrôle et l'administration
d'un autre ministre. Tout port qui, le jour précédent celui de
l'entrée en vigueur de la Loi, était un port public, était réputé
avoir été déclaré port public.
La requérante a prétendu que le TR/82-117 était nul en rai-
son du paragraphe 35(1) qui n'autorise pas le gouverneur en
conseil à transférer le contrôle d'un port d'un ministre à un
autre. De plus, il était nul du fait de son obscurité: l'endroit où
est situé «Channel» à Port-aux-Basques est peu connu, et l'ex-
pression «toutes propriétés incluant les installations» est large
et générale à un point tel qu'elle ne peut être interprétée. En
outre, la requérante a soutenu que le DORS/82-91 I ne pourrait
transférer le contrôle du port de Port-aux-Basques du ministre
des Transports au ministre des Pêches et Océans parce que
l'article 3 de la Loi sur les ports de pêche et de plaisance pré-
cise que rien dans cette Loi ne s'applique ni ne touche aux
pouvoirs et aux fonctions du ministre des Transports. Enfin, la
requérante a soutenu qu'à titre de port public, Port-aux-Bas-
ques relevait du ministre des Transports en vertu de l'article 32
des S.C. 1980-81-82-83.
Jugement: la demande devrait être rejetée.
Le TR/82-117 n'est pas exorbitant du pouvoir prévu au
paragraphe 35(1) de la Loi sur les travaux publics. Le para-
graphe 35(1) n'autorise pas le transfert du contrôle des ports
entre ministres. La Partie I de cette Loi s'applique aux travaux
publics et aux biens qui relèvent du ministère des Travaux
publics. La Partie II, de laquelle le paragraphe 35(1) relève,
régit exclusivement les «travaux publics», ce qui désigne les
objets et les structures qui font l'objet d'une construction. Les
ports, par opposition aux ports et installations maritimes, ne
sont pas des travaux publics. (L'intimé a soutenu que le para-
graphe 35(1) ne se limitait pas aux travaux publics puisque
l'article 2, qui limite l'application de la Partie I aux travaux
publics et aux biens qui relèvent du ministère des Travaux
publics, énonce expressément que la Partie Il n'est pas limitée
dans son application. Cette latitude signifie que la Partie II vise
les travaux publics relevant de tous les ministères et non seule-
ment du ministère des Travaux publics. L'article 2 n'élargit
pas la portée du paragraphe 35(1) de façon à ce que celui-ci
s'applique, outre aux travaux publics, à tous les biens, dont
tous les ports appartenant au gouvernement fédéral.) Les tra-
vaux publics, tels les quais, peuvent être transférés d'un minis-
tre à un autre en vertu du paragraphe 35(1). Il n'y aurait eu
aucune raison d'inclure, dans le transfert prévu dans le TR182-
117, «150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus avancée de
chaque structure, et ce, de tous les côtés» si on ne souhaitait
pas que les structures (les travaux publics), et non les biens en
général, soient transférés. Lorsqu'il est raisonnable d'interpré-
ter un texte réglementaire de façon à ce qu'il relève de la dis
position conformément à laquelle il a été pris, il convient alors
de l'interpréter ainsi. Le paragraphe 35(1) énonce qu'outre le
contrôle des travaux publics, celui «[d]es attributions relatives
à des ouvrages» peut être transféré d'un ministre à un autre. Le
transfert touchait des quais et le terrain adjacent nécessaire à
l'exercice du contrôle de ces travaux publics. Sans le contrôle
des lieux environnants, le ministre responsable serait incapable
de contrôler l'usage des quais.
Le TR/82-117 n'est pas nul pour obscurité. Le texte régle-
mentaire ne requiert pas le même degré de précision lorsqu'il
est destiné aux ministres et aux fonctionnaires qui administrent
les lois et règlements pertinents que s'il s'adressait principale-
ment au grand public. Rien ne prouve qu'il y ait jamais eu con
fusion, dans l'esprit des ministres ou des fonctionnaires respec-
tifs, à l'égard des installations qu'ils devaient administrer ou
de celles qui étaient concernées.
L'article 3 de la Loi sur les ports de pêche et de plaisance
vise les seuls pouvoirs et fonctions du ministre des Transports,
et non pas l'espace géographique, soit les ports particuliers
auxquels se rapportent ces pouvoirs et fonctions. L'alinéa 9a),
qui confère au gouverneur en conseil le pouvoir d'établir des
règlements pour décrire les ports de pêche ou de plaisance rele
vant de l'autorité du ministre aux fins de la Loi, a été adopté
afin de permettre au gouverneur en conseil de désigner les
ports qui relèveraient du ministre responsable de la Loi .sur les
ports de pêche et de plaisance, peu importe que les ports aient
antérieurement été du ressort du ministre des Transports. La
modification apportée à l'article 4 de la Loi sur les ports et
jetées de l'État prévoit que le contrôle des ports dévolu au
ministre des Transports n'existe que dans la mesure où ces
ports ne sont pas placés, conformément à une autre loi du Par-
lement, sous le contrôle et la direction d'un autre ministre. Si
le gouverneur en conseil procédait à une désignation confor-
mément à l'alinéa 9a), le port de Port-aux-Basques relèverait,
conformément à cette Loi, de l'autorité d'un autre ministre.
Le pouvoir conféré au ministre des Transports à la suite
d'une déclaration faisant d'un port un port public ne s'étend
qu'à la nomination et à la direction des capitaines de ports, à
l'établissement de droits concernant l'utilisation du port et à la
mise en place de dispositions relatives à cette utilisation. Ces
dispositions ne sont pas incompatibles avec le contrôle des
quais conférés à un autre ministre.
LOIS ET RÈGLEMENTS
La Loi modifiant la Loi sur le Conseil des ports natio-
naux, la Loi sur les ports et jetées de l'État, la Loi sur
les Commissions de port, la Loi sur la marine mar-
chande du Canada et la Loi sur les ports de pêche et de
plaisance, S.C. 1980-81-82-83, ch. 121, art. 18, 32.
Loi sur la marine marchande du Canada, S.R.C. 1952,
ch. 29, art. 600.
Loi sur la marine marchande du Canada, S.R.C. 1970,
ch. S-9 [maintenant L.R.C. (1985), ch. S-9].
Loi sur les ports de pêche et de plaisance, S.C. 1977-78,
ch. 30, art. 2, 3, 4, 8, 9 (mod, par S.C. 1980-81-82-83,
ch. 47, art. 53, annexe II, item 10; 1984, ch. 40, art. 30),
27, 28.
Loi sur les ports et jetées de l'État, S.R.C. 1952, ch. 135,
art. 1 (mod. par S.C. 1980-81-82-83, ch. 121, art. 18), 2
(mod., idem), 3 (mod., idem), 3.1 (mod., idem), 4
(mod., idem), 5 (mod., idem).
Loi sur les ports et installations portuaires publics, L.R.C.
(1985), ch. P-29, art. 8(4).
Loi sur les travaux publics, S.R.C. 1970, ch. P-38, art. 2,
35(1).
Loi sur les travaux publics, L.R.C. (1985), eh. P-38, art.
36(1).
Loi sur Terre-Neuve, 12-13 Geo. VI, ch. 22 (R.-U.) (mod.
par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.),
annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n° 21
[L.R.C. (1985), appendice n° 32], art. 33.
Proclamation déclarant Port-aux-Basques (Terre-Neuve),
port public, DORS/58-21.
Règlement sur les ports de pêche et de plaisance,
DORS/78-767, annexe I (mod. par DORS/82-911).
Transfert de l'administration, la conduite et la direction de
certains ports et installations maritimes du ministre des
Transports en vertu de la Loi sur les ports et jetées de
l'État au ministre des Pêches et Océans, TR/82-117.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS CITÉES:
The King v. Dubois, [1935] R.C.S. 378; [1935] 3 D.L.R.
209; Wolfe v. The King (1921), 63 R.C.S. 141; 63 D.L.R.
647; The King v. Lefrançois (1908), 40 R.C.S. 431; 5
E.L.R. 268; In re Hassard and Corporation of the City of
Toronto (1908), 16 O.L.R. 500 (C. div.).
DÉCISIONS EXAMINÉES:
McKay et al. v. The Queen, [1965] R.C.S. 798; (1965), 53
D.L.R. (2d) 532; Heppner v. Province of Alberta (1977), 6
A.R. 154; 80 D.L.R. (3d) 112; 4 Alta. L.R. 139 (C.S., div.
app.)
DEMANDE visant à ce que le décret TR/82-117
soit déclaré ultra vires. Demande rejetée.
AVOCATS:
Joseph S. Hutchings pour la requérante.
John J. Ashley pour l'intimé.
PROCUREURS:
Poole, Althouse, Clarke, Thompson & Thomas,
Corner Brook (Terre-Neuve), pour la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour l'in-
timé.
Ce qui suit est la version française des motifs de
l'ordonnance rendus par
LE JUGE REED: La requérante demande que le
décret TR/82-117, qui visait à transférer la gestion et
le contrôle du port et des installations maritimes de
Port-aux-Basques du ministre des Transports au
ministre des Pêches et Océans, soit déclaré nul et
sans effet. La requérante soutient que le décret est
exorbitant du pouvoir prévu au paragraphe 35(1) de
la Loi sur les travaux publics, S.R.C. 1970, ch. P-38
(maintenant le paragraphe 36(1) des L.R.C. (1985),
ch. P-38). En outre, selon la requérante, le TR/82-117
est nul du fait de son obscurité. Ces questions ont été
inscrites pour audition dans une ordonnance rendue
le 18 février 1992 par le juge Rouleau.
L'intérêt de la requérante à demander un tel juge-
ment déclaratoire est né du refus du ministre des
Pêches et Océans de lui délivrer un permis lui per-
mettant de décharger du poisson au port de Port-aux-
Basques. La requérante avait reçu cette autorisation
pour les années passées.
Historique législatif
Le TR/82-117 doit être examiné dans le contexte
de l'historique législatif l'entourant. En 1949, l'union
de Terre-Neuve au Canada a entraîné le transfert de
certains ouvrages et biens publics au gouvernement
fédéral':
33. Les ouvrages et biens publics de Terre-Neuve énumérés
ci-après deviendront la propriété du Canada lorsque ce dernier
absorbera le service dont il s'agit, sous réserve de toutes fidu-
cies à leur égard et de tout intérêt autre que celui que Terre-
Neuve pourrait avoir dans lesdits ouvrages et biens publics,
savoir:
a) Le chemin de fer de Terre-Neuve, y compris les droits de
passage, quais, cales sèches et autres biens immeubles, le
matériel roulant, l'outillage, les navires et autres biens
meubles;
b) L'aéroport de Terre-Neuve, à Gander, y compris les bâti-
ments et l'outillage, ainsi que tous les autres biens servant à
l'exploitation de l'aéroport;
c) Le Newfoundland Hotel et son matériel;
d) Les ports, quais, brise-lames et balises de l'État;
Le 13 décembre 1957, en application de l'article
600 de la Loi sur la marine marchande du Canada 2 ,
le port de Port-aux-Basques a été déclaré port public
par le DORS/58-21:
Vu le fait que Notre Conseil privé pour le Canada a reconnu
l'opportunité et recommandé de déclarer port public le port de
Port-aux-Basques, dans la province de Terre-Neuve, dont les
limites sont définies ainsi qu'il suit:
Toutes les eaux de marées de Port-aux-Basques à l'ouest du
59° 07' de longitude ouest et au nord du 47° 34' de latitude
nord:
SACHEZ DONC MAINTENANT que de et par l'avis de Notre Con-
seil privé pour le Canada, Nous déclarons par Notre présente
proclamation que ledit port de Port-aux-Basques est un port
public, dont les limites sont définies ci-dessus.
À ce moment-là, la Loi sur les ports et jetées de
l'État 3 prévoyait, sous réserve de certaines excep
tions'', que les ports, quais et jetées appartenant au
Canada relevaient du contrôle et de la gestion du
ministre des Transports:
2. Dans la présente loi, l'expression «Ministre» signifie le
ministre des Transports.
3. La présente loi ne s'applique à aucun port placé sous l'ad-
ministration, la gestion et le contrôle du Conseil des ports
Acte de l'Amérique du Nord Britannique, 1949, maintenant
intitulé Loi sur Terre-Neuve, 12-13 Geo. VI, ch. 22 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.),
annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 21) [L.R.C.
(1985), appendix n° 32].
2 S.R.C. 1952, ch. 29.
3 S.R.C. 1952, ch. 135.
4 Ces exceptions ne sont pas pertinentes en l'espèce.
nationaux ou de commissaires nommés en vertu de quelque loi
du Parlement du Canada.
4. Sauf les quais, jetées et brise-lames situés sur des canaux
ou s'y rattachant, tous les ports, quais, jetées et brise-lames
construits ou terminés aux frais du Canada ou qui appartien-
nent de quelque manière au Canada relèvent du contrôle et de
la gestion du Ministre quant à leur usage, à leur entretien et à
leurs réparations ordinaires, ainsi qu'en ce qui concerne l'éta-
blissement et la mise en vigueur de règlements relatifs à cet
usage, à cet entretien et à ces réparations ordinaires, et la per
ception des droits et péages pour cet usage.
5. Cette construction et ces réparations, ainsi que les travaux
qui s'y rattachent, autres que les travaux d'entretien et de répa-
rations ordinaires, relèvent du contrôle et de la direction du
ministre des Travaux publics.
La situation est essentiellement demeurée la même
jusqu'à l'adoption de la Loi sur les ports de pêche et
de plaisance en 1978 5 . Les dispositions pertinentes
de cette Loi énoncent ce qui suit:
3. L a présente loi ne concerne
a) ni les ports, ouvrages ou biens relevant du Conseil des
ports nationaux ou de commissions de ports constituées en
vertu d'une loi du Parlement;
b) ni les ports, quais, appontements, jetées ou brise-lames
placés sous l'autorité d'un membre du Conseil privé de la
Reine pour le Canada autre que le Ministre;
e) ni les pouvoirs ou fonctions qu'attribuent au ministre des
Transports ou à celui des Travaux publics les lois du Parle-
ment ou leurs règlements d'application.
4. L'utilisation, la gestion et l'entretien des ports inscrits
sont sous l'autorité du Ministre, qui veille à l'application des
règlements et à la perception des droits relatifs à cette utilisa
tion. [Pour les fins de l'espèce, on présume qu'il s'agit du
ministre des Pêches et Océans 6 .]
8. Sous réserves des règlements, le Ministre peut, pour tout
ou partie d'un port inscrit,
a) consentir un bail;
b) délivrer un permis d'exploitation;
e) conclure, avec un gouvernement ou un organisme provin
cial, un accord d'occupation et d'exploitation.
5 S.C. 1977-78, ch. 30.
c, L'art. 2 porte que:
2....
«Ministre» désigne le membre du Conseil privé de la Reine
pour le Canada chargé, par le gouverneur en conseil, de
l'application de la présente loi.
9. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements
a) prescrivant les annexes pour nommer, délimiter ou décrire
les ports de pêche ou de plaisance relevant de l'autorité du
Ministre aux fins de la présente loi;
b) concernant le maintien de l'ordre et la sécurité des per-
sonnes et des biens dans les ports inscrits;
c) concernant le contrôle, dans la mesure compatible avec
les autres lois du Parlement ou leurs règlements d'applica-
tion, de l'amarrage, de l'accostage, du déchargement ou du
chargement des navires dans les ports inscrits;
d) concernant le contrôle, dans la mesure compatible avec
les autres lois du Parlement ou leurs règlements d'applica-
tion, de la pollution dans les ports inscrits;
e) concernant la fixation de normes relatives aux moyens
d'accueil en place ou prévus dans les ports inscrits;
.fl prescrivant les droits d'utilisation pour les ports inscrits;
g) prescrivant les fonctions des personnes nommées ou dési-
gnées en vertu d'une loi du Parlement, notamment la pré-
sente, pour surveiller ou administrer les ports de pêche ou de
plaisance visés par la présente loi;
27. (1) Les personnes occupant, conformément à l'article 6
de la Loi sur les ports et jetées de l'État, le poste de gardien de
quai, à l'entrée en vigueur de la présente loi, dans un port de
pêche ou de plaisance visé par la présente loi, conservent leurs
fonctions jusqu'à ce que le Ministre y mette fin, sous réserve
des modifications apportées à leurs attributions sur directive du
Ministre ou par règlement établi en vertu de la présente loi.
(2) Le Ministre peut nommer, aux fins de la présente loi, les
fonctionnaires et employés qu'il juge nécessaires pour la direc
tion, l'administration ou la gérance des ports inscrits et fixer
leur rémunération; ces personnes accomplissent les tâches que
leur confère le Ministre ou qui peuvent être prescrites par les
règlements d'application de la présente loi.
28. L'article 4 de la Loi sur les ports et jetées de l'État est
abrogé et remplacé par ce qui suit:
«4. Sauf les quais, jetées et brise-lames situés sur des canaux
ou s'y rattachant, ou les ports, quais, jetées et brise-lames
placés, conformément à une autre loi du Parlement, sous le
contrôle et la direction d'un autre membre du Conseil privé de
la Reine pour le Canada, tous les ports, quais, jetées et brise-
lames construits ou terminés aux frais du Canada ou qui appar-
tiennent au Canada relèvent du contrôle et de la gestion du
Ministre [le ministre des Transports] quant à leur usage, à leur
entretien et à leurs réparations ordinaires, ainsi qu'en ce qui
concerne l'établissement et le mise en vigueur de règlements
relatifs à cet usage, à cet entretien et à ces réparations ordi-
naires, et la perception des droits et péages pour cet usage.»
[C'est moi qui souligne.]
Le DORS/82-911 adopté conformément à la Loi sur
les ports de pêche et de plaisance
Le 8 octobre 1982, le DORS/82-911 [Règlement
sur les ports de pêche et de plaisance, DORS/78-767,
annexe I] était adopté en vertu de l'article 9 de la Loi
sur les ports de pêche et de plaisance 7 . Il faisait de
Channel (Port-aux-Basques), dans la circonscription
électorale fédérale de Burin-St. George's, l'un des
ports énumérés à l'annexe I du Règlement. Si une
telle désignation est valide, le port relèverait alors de
l'autorité du ministre responsable de cette Loi sur les
ports de pêche et de plaisance. Comme on l'a
remarqué précédemment, on présume qu'il s'agirait
du ministre des Pêches et Océans.
Le TR/82-117 adopté conformément à la Loi sur les
travaux publics
Avant l'adoption du DORS/82-9l1, le 20 mai
1982, le TR/82-1 17 visait à transférer le contrôle et la
gestion des quais et des installations maritimes de
Port-aux-Basques du ministre des Transports au
ministre des Pêches et Océans. Ce transfert a été
effectué conformément au paragraphe 35(1) de la Loi
sur les travaux publics, S.R.C. 1970, ch. P-38, Partie
II, ainsi libellé:
35. (1) Le gouverneur en conseil peut, à l'occasion, transfé-
rer l'administration, la conduite et la direction de tous travaux
ou ouvrages publics, ou les fonctions ou attributions relatives à
tous ouvrages ou à toute classe d'ouvrages, soit publics, soit
privés, qui sont assignés ou dévolus par une loi à un ministre
ou à un ministère, à tout autre ministre ou ministère; et dès la
date fixée à cette fin par le gouverneur en conseil, ces fonc-
tions ou attributions sont transférées et dévolues à cet autre
ministre ou à cet autre ministère; et les dispositions de la pré-
sente loi s'appliquent, en tant qu'elles sont applicables, à tous
les ouvrages ou biens dont l'entretien, la réparation, le contrôle
ou l'administration ont été transférés par application du présent
article. (C'est moi qui souligne.)
Le décret TR/82 - 117 est ainsi libellé:
Transfert de l'administration, la conduite et la direction
de certains ports et installations maritimes du ministre
des Transports en vertu de la Loi sur les ports et jetées
de l'État au ministre des Pêches et Océans
C.P. 1982-1545 20 mai 1982
Sur avis conforme du ministre des Transports et du ministre
des Pêches et Océans, et en vertu du paragraphe 35(1) de la Loi
7 S.C. 1977-78, ch. 30; des modifications quant à la forme
ont été apportées à l'article 9 par S.C. 1980-81-82-83, ch. 47,
art. 53 (annexe 11, item 10) et S.C. 1984, ch. 40, art. 30.
sur les travaux publics, il plaît à Son Excellence le Gouverneur
général en conseil de transférer l'administration, la conduite et
la direction des ports et installations maritimes qui sont dévo-
lus au ministre des Transports en vertu de la Loi sur les ports et
jetées de l'État au ministre des Pêches et Océans, conformé-
ment à l'annexe ci-après.
ANNEXE
REMARQUES:
1. Les circonscriptions fédérales énumérées dans la présente
annexe sont celles qui étaient en vigueur le 26 mars 1979.
2. La limite de la propriété de tous les ports et installations
portuaires marqués d'un astérisque doit être mesurée à 150
pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus avancée de chaque
structure, et ce, de tous les côtés.
3. Lorsqu'il est fait mention d'un numéro de plan dans la
description d'une propriété, la propriété sujette à un transfert
est indiquée sur le plan portant ce numéro dans les dossiers du
ministère des Transports.
NEWFOUNDLAND/TERRE-NEUVE
Ports ou
installations Circonscription
Nom-Endroit maritimes électorale fédérale
Toutes propriétés
*Channel incluant les
(Port-aux-Basques) installations Burin-St. George's
[C'est moi qui souligne.]
La Loi sur les ports et installations de port publics de
1983
En 1983, les S.C. 1980-81-82-83, ch. 121, art. 18,
prévoyaient l'adoption de modifications à certaines
lois régissant les ports et installations portuaires. La
Loi sur les ports et jetées de l'État est devenue la Loi
sur les ports et installations de port publics dont les
dispositions pertinentes sont ainsi libellées:
2. Dans la présente loi
«installations de port public» désigne toute installation por-
tuaire sous l'administration du Ministre de l'article 4;
«installations portuaires» comprend tout quai, jetée, brise-
lames ou autres ouvrages ou équipements situés soit dans
des eaux navigables, soit sur de telles eaux, soit au bord de
celles-ci, ainsi que les terrains adjacents;
«marchandises» comprend tous biens mobiliers, à l'exclusion
des navires;
«Ministre» désigne le membre du Conseil privé de la Reine
pour le Canada chargé par le gouverneur en conseil de l'ap-
plication de la présente loi;
«port public» désigne tout port sous l'administration du Minis-
tre en vertu de l'article 4.
3. (1) Le gouverneur en conseil peut, par décret,
a) déclarer port public toute étendue recouverte d'eau et
relevant du Parlement; le décret doit en définir les limites;
b) modifier les limites de tout port public; et
c) déclarer installations de port public toutes installations
portuaires.
(2) Tout décret pris en vertu du présent article doit être
publié dans la Gazette du Canada.
3.1 (1) Sur recommandation du Ministre, le gouverneur en
conseil peut, par décret, soustraire à l'application de la présente
loi tous ports ou installations de port publics, s'il estime que
cette mesure permet une meilleure administration de ces ports
ou installations.
(2) Tout décret pris en vertu du présent article doit être
publié dans la Gazette du Canada.
4. Le Ministre a le contrôle et l'administration
a) de tous les ports publics déclarés tels en vertu de l'article
3;
b) de toutes les installations de port public déclarées telles
en vertu de l'article 3; et
c) de toutes les installations portuaires construites, terminées
ou acquises aux frais du Canada et de tous les ports qui, de
quelque manière, appartiennent au Canada, à l'exception de
ceux
(i) qui sont sous le contrôle et l'administration d'un autre
membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada que
le Ministre [des Transports],
(ii) dont le gouverneur en conseil a autorisé l'administra-
tion et le développement par une Commission de port
pour le compte de Sa Majesté du chef du Canada,
(iii) qui sont sous l'administration, la gestion et la régie de
la Société canadienne des ports ou d'une société de port
locale au sens de la définition de l'article 2 de la Loi sur
la Société canadienne des ports, ou ... [C'est moi qui
souligne.]
L'article 32 des S.C. 1980-81-82-83, ch. 121 8 était
ainsi libellé:
8 Cet article est maintenant l'art. 8(4) des L.R.C. (1985), ch.
P-29 [Loi sur les ports et installations portuaires publics] et il
porte que:
(Suite n la page suivante)
32. Tout port qui, le jour précédant celui de l'entrée en
vigueur de la présente loi, était un port public auquel s'appli-
quait la Partie XII de la Loi sur la marine marchande du
Canada est réputé avoir été déclaré port public en vertu de la
Loi sur les ports et installations de ports publics. [C'est moi
qui souligne.]
Les parties ne m'ont soumis aucune preuve démon-
trant que la déclaration de 1957 faisant de Port-aux-
Basques un port public a même été annulée.
Position de la requérante
L'avocat de la requérante soutient que le TR/82-
117 est nul en raison du paragraphe 35(1) de la Loi
sur les travaux publics qui n'autorise pas le gouver-
neur en conseil à transférer le contrôle d'un port d'un
ministre à un autre. De plus, il soutient que le TR/82-
117 est nul du fait de son obscurité: l'endroit où est
situé «Channel» à Port-aux-Basques est peu connu ou
pas du tout, et l'expression «toutes propriétés
incluant les installations» est large et générale à un
point tel qu'elle ne peut être interprétée.
Pour ce qui est du DORS/82-911, soutient la
requérante, il ne pourrait effectivement transférer le
contrôle du port de Port-aux-Basques du ministre des
Transports au ministre des Pêches et Océans parce
que l'article 3 de la Loi sur les ports de pêche et de
plaisance précise que rien dans cette Loi ne s'ap-
plique ni ne touche aux pouvoirs et aux fonctions du
ministre des Transports. Enfin, la requérante soutient
que Port-aux-Basques, encore aujourd'hui, demeure
un port public en vertu de la Loi sur la marine - mar-
chande du Canada et, par conséquent, en vertu de
l'article 32 des S.C. 1980-81-82-83, ch. 121 [mainte-
nant le paragraphe 8(4) des L.R.C. (1985), ch. P-29],
il relève toujours du ministre des Transports.
Considérations
À mon avis, la prétention de l'avocat de la requé-
rante selon laquelle le paragraphe 35(1) de la Loi sur
(Suite de la page précédente)
8....
(4) Les ports qui, le 23 février 1983, étaient régis par la par-
tie XII de la Loi sur la marine marchande du Canada, chapitre
S-9 des Statuts révisés du Canada de 1970, sont réputés avoir
fait l'objet de la déclaration visée à l'alinéa (1)a).
les travaux publics n'autorise pas le transfert du con-
trôle des ports entre ministres est juste. La portée de
la Partie I de cette Loi diffère de celle de la Partie II,
de laquelle le paragraphe 35(1) relève. La Partie I
s'applique aux travaux publics et aux biens qui relè-
vent du ministère des Travaux publics. La Partie II
régit exclusivement les «travaux publics», terme qui,
selon l'avocat de la requérante, décrit correctement
les objets et structures qui font l'objet d'une cons
tructions. Les ports, par opposition aux ports et ins
tallations maritimes, ne seraient pas, à ce titre, des
travaux publics.
L'avocat de l'intimé soutient que le paragraphe
35(1) qui, comme on l'a remarqué, figure à la Partie
II, ne se limite pas aux travaux publics en tant que tel
puisque l'article 2 de la Loi porte que:
2. La présente loi est divisée en deux Parties; la Partie I s'ap-
plique exclusivement au ministère des Travaux publics et biens
qui relèvent de ce ministère mais la Partie II n'est pas, par le
présent article, limitée dans son application. [C'est moi qui
souligne.]
Je crois que la latitude accordée à la Partie II, men-
tionnée à l'article 2, implique que cette partie de la
Loi vise les travaux publics relevant de tous les
ministères et non seulement du ministère des Travaux
publics. Selon mon interprétation, l'article 2 n'élargit
pas la portée du paragraphe 35(1) de façon à ce que
celui-ci s'applique, outre aux travaux publics, à tous
les biens, dont tous les ports appartenant au gouver-
nement fédéral.
Il ne fait cependant aucun doute que les travaux
publics, tels les quais, peuvent être transférés d'un
ministre à un autre en vertu du paragraphe 35(1). Le
TR/82-117 se propose-t-il de faire plus que cela? Je
n'en suis pas convaincue. Le titre du texte réglemen-
taire renvoie à des «ports et des installations mari-
times», et la disposition exécutoire utilise un terme
semblable, mais la remarque 2 du début de l'annexe
donne à entendre qu'en ce qui concerne les endroits
marqués d'un astérisque, seules les structures (c'est-
à-dire les travaux publics), et non les biens en géné-
ral, sont transférées. Dans le cas contraire, il n'y
aurait aucune raison d'inclure, aux fins du transfert,
9 Voir, par exemple, The King v. Dubois, [1935] R.C.S. 378;
Wolfe v. The King (1921), 63 R.C.S. 141; The King v. Lefran-
çois (1908), 40 R.C.S. 431, qui sont une illustration même s'ils
mettent en cause une disposition législative différente.
«150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus avan-
cée de chaque structure, et ce, de tous les côtés».
Lorsqu'il est raisonnable d'interpréter un texte régle-
mentaire de façon à ce qu'il relève de la disposition
conformément à laquelle il a été pris, il convient
alors de l'interpréter ainsil 0 . C'est particulièrement
vrai en l'espèce où le texte est principalement destiné
à des fonctionnaires fédéraux dont les fonctions con
sistent à administrer les lois et règlements applicables
aux installations en question.
À mon avis, le transfert non seulement de travaux
publics (c'est-à-dire en l'espèce des quais) mais aussi
de «150 pieds de l'extérieur de l'extrémité la plus
avancée de chaque structure, et ce, de tous les côtés»,
relève du pouvoir conféré au paragraphe 35(1). Cette
disposition énonce qu'outre le contrôle des travaux
publics, celui «[dies attributions relatives à des
ouvrages» peut être transféré d'un ministre à un
autre. En l'espèce, le transfert touchait des quaistt et
le terrain adjacent nécessaire à l'exercice du contrôle
de ces travaux publics. Sans le contrôle des lieux
environnants, le ministre responsable serait incapable
de contrôler l'usage des quais. En conséquence, bien
que je sois d'avis que le paragraphe 35(1) de la Loi
sur les travaux publics n'autorise que le transfert du
contrôle des travaux publics entre ministres, je ne
suis pas convaincue que le TR/82-117 ait une plus
grande portée. Par conséquent, le TR/82-117 n'est
pas nul pour le motif qu'il excède la portée du para-
graphe 35(1).
III Dans l'arrêt McKay et al. v. The Queen, [1965] R.C.S.
798, aux p. 803 et 804, on a dit:
[TRADUCTION] ... si l'on peut interpréter un texte adopté par
le Parlement, une Législature ou un organisme investi d'un
pouvoir de réglementation de sorte que son application se
limite à des questions relevant du pouvoir de l'organisme
qui l'a adopté, ce texte devrait être interprété en consé-
quence.
Dans l'arrêt Heppner v. Province of Alberta (1977), 6 A.R. 154
(C.S. D.A.), à la p. 164, le juge d'appel Lieberman a dit:
[TRADUCTION] Lorsqu'il examine la validité d'un texte légis-
latif accessoire, le tribunal doit présumer que ce texte relève du
pouvoir conféré par la Loi et ne le déclarer invalide que si une
preuve certaine appuie une telle conclusion.
Voir aussi l'arrêt In re Hassard and Corporation of the City of
Toronto (1908), 16 O.L.R. 500 (C. div.), à la p. 513.
Il L'affidavit de Clarence Butt, du 25 mars 1992, décrit les
jetées qui ont été transférées par opposition à celles construites
pour le ministère des Pêches et Océans à la fin de 1983 et au
début de 1984.
Ces considérations soulèvent la prétention de la
requérante selon laquelle le TR/82-117 est nul du fait
de son obscurité puisque personne ne connaît l'em-
placement de Channel (Port-aux-Basques); personne
ne peut confirmer l'existence de deux entités géogra-
phiques ou d'une seule bien que la requérante ait tou-
tefois récemment appris que Channel est une partie
de Port-aux-Basques qui a été établie près du port; et
la lecture du texte réglementaire ne permet pas de sai-
sir ce que vise l'expression «Toutes propriétés
incluant les installations». Bien que de toute évidence
la description en question, dans le contexte de l'en-
semble du texte, laisse beaucoup à désirer, je ne peux
conclure à sa nullité pour obscurité. J'admets la pré-
tention de l'avocat de l'intimé selon laquelle, en l'es-
pèce, le texte réglementaire ne requiert pas le même
degré de précision que s'il s'adressait principalement
au grand public. Le décret est essentiellement destiné
aux ministres et aux fonctionnaires qui administrent
les lois et règlements pertinents. Rien ne prouve qu'il
y ait jamais eu confusion, dans l'esprit des ministres
ou des fonctionnaires respectifs, à l'égard des instal
lations qu'ils devaient administrer ou de celles qui
étaient concernées. En l'occurrence, je ne peux décla-
rer la disposition nulle pour obscurité.
La requérante soutient également que le DORS/82-
911 ne transfere pas effectivement le contrôle du port
de Port-aux-Basques du ministre des Transports au
ministre des Pêches et Océans en raison de l'article 3
de la Loi sur les ports de pêche et de plaisance qui
énonce expressément que rien dans la Loi ne con-
cerne les pouvoirs ni les fonctions du ministre des
Transports. Je ne suis pas strictement tenue de tran-
cher la question puisqu'elle ne faisait pas partie de
l'ordonnance rendue par le juge Rouleau le 18 février
1992. Néanmoins, puisque j'ai entendu des argu
ments relatifs au DORS/82-911, j'exprime mon opi
nion à titre de suggestion.
À mon avis, l'article 3 de la Loi sur les ports de
pêche et de plaisance ne peut s'interpréter que
comme visant les seuls pouvoirs et fonctions du
ministre des Transports, et non pas l'espace géogra-
phique (soit les ports particuliers) auquel se rappor-
tent ces pouvoirs et fonctions. Il me semble qu'on a
adopté l'alinéa 9a) afin de permettre au gouverneur
en conseil de désigner (dans une énumération à l'an-
nexe I du Règlement) les ports qui relèveraient désor-
mais du ministre responsable de la Loi sur les ports
de pêche et de plaisance, peu importe que les ports
aient antérieurement été du ressort du ministre des
Transports. Je crois que la modification apportée à
l'article 4 de la Loi sur les ports et jetées de l'État
(l'article 28 de la Loi sur les ports de pêche et de
plaisance) est conçue pour répondre à cet objectif.
Ainsi, elle prévoit que le contrôle des ports dévolu au
ministre des Transports n'existe que dans la mesure
où ces «ports, quais, jetées et brise-lames» ne sont
pas «placés, conformément à une autre loi du Parle-
ment, sous le contrôle et la direction d'un autre mem-
bre du Conseil privé de la Reine pour le Canada». Si
le gouverneur en conseil procédait à une désignation
conformément à l'alinéa 9a) de la Loi sur les ports de
pêche et de plaisance, le port de Port-aux-Basques
relèverait, conformément à cette Loi, de l'autorité
d'un autre ministre. Je remarque également que le
pouvoir de réglementation prévu à l'alinéa 9a) de la
Loi sur les ports de pêche et de plaisance n'est pas
tenu de s'exprimer «dans le mesure compatible avec
les autres lois du Parlement», alors que les alinéas 9c)
et 9d) sont assujettis à cette restriction. J'émets ces
commentaires uniquement à titre de suggestions vu
l'insuffisance de la preuve qui m'a été soumise sur la
façon dont le DORS/82-911 et d'autres textes régle-
mentaires adoptés conformément à l'alinéa 9a) s'ap-
pliquent dans leur intégralité dans le cadre du régime
mis en place en 1978 par la Loi sur les ports de pêche
et de plaisance.
Il reste à examiner la prétention de la requérante
selon laquelle, à titre de port public, Port-aux-Bas-
ques relève du ministre des Transports en application
de l'article 32 des S.C. 1980-81-82-83, ch. 121
[maintenant l'article 8 des L.R.C.(1985), ch. P-29].
Encore une fois, cette question n'a pas été expressé-
ment traitée dans l'ordonnance rendue par le juge
Rouleau le 18 février 1992.
Si je comprends bien la prétention de l'avocat de la
requérante, Port-aux-Basques a toujours été et reste
encore aujourd'hui un port public: premièrement en
vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada,
S.R.C. 1952, ch. 29, Partie X; ensuite, au même titre,
en vertu de la Loi sur la marine marchande du
Canada, S.R.C. 1970, ch. S-9, Partie XII; et ensuite
en vertu de la Loi sur les ports et installations de
ports publics, initialement adoptée par les S.C. 1980-
81-82-83, ch. 121, art. 18, avec l'article 32, disposi
tion transitoire (maintenant L.R.C. (1985), ch. P-29).
Même si cette prétention était juste, il semblerait que
le pouvoir conféré au ministre des Transports à la
suite d'une déclaration faisant d'un port un port
public ne s'étend qu'à la nomination et à la direction
des capitaines de ports, à l'établissement de droits
concernant l'utilisation du port et à la mise en place
de dispositions relatives à cette utilisation (par
exemple, l'enlèvement d'épaves abandonnées). Je ne
crois pas ces dispositions incompatibles avec le con-
trôle des quais conféré à un autre ministre.
Il se peut très bien que les installations portuaires
et maritimes (tels les quais en question en l'espèce)
relèvent de l'autorité du ministre des Pêches et
Océans alors que le port lui-même relève du ministre
des Transports. Dans ce cas, la requérante ne pourrait
en aucun cas contester avec succès le refus du minis-
tre des Pêches et Océans de lui délivrer un permis
pour le motif que ce refus n'émanait pas du bon
ministre. Il en serait ainsi même si le capitaine du
port, les droits reliés à l'utilisation du port et des
règlements relatifs à celle-ci relevaient du ministre
des Transports.
Conclusion
Pour ces motifs, je ne suis pas convaincue que le
TR/82-117, dans la mesure où Channel (Port-aux-
Basques) est concerné, est exorbitant du pouvoir
prévu au paragraphe 35(1) de la Loi sur les travaux
publics.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.