T-2393-92
Graham Haig et les autres personnes dans une
situation semblable (requérants)
c.
Jean-Pierre Kingsley (intimé)
RÉPERTORIE:' 11A/G C. CANADA (DIRECTEUR GENERAL DES
ELECTIONS) (Ire INST.)
Section de première instance, juge Joyal—Ottawa, 14
et 19 octobre 1992.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits démo-
cratiques — Droit de vote — Référendum sur la réforme cons-
titutionnelle fondé sur l'Accord de Charlottetown tenu confor-
mément aux règles d'application de la Loi référendaire
fédérale — Le Québec tient un référendum distinct en vertu
d'une loi provinciale imposant, à des fins de vote, la résidence
depuis six mois — Un ex-résident de l'Ontario est inhabile à
voter parce qu'il a déménagé au Québec deux mois avant le
référendum — Le requérant soutient que l'effet combiné des
règles référendaires fédérales et québécoises qui l'empêche de
voter au référendum viole les droits que lui confère la Charte
— Rejet de la demande — Aucune violation de la liberté d'ex-
pression, le droit d'exprimer des vues sur la question étant
intact — Le droit de vote prévu à l'art. 3 de la Charte se limite
aux élections fédérales et provinciales, il ne s'étend pas aux
référendums — La constitutionnalité des exigences en matière
de résidence à des fins de vote est bien établie — Le droit de se
déplacer n'est pas violé puisque les exigences en matière de
résidence n'établissent pas une distinction au sens de
l'art. 6(3)a) de la Charte — Les droits à l'égalité conférés par
l'art. I5 de la Charte ne sont pas violés puisque la distinction
alléguée ne repose pas sur des motifs analogues aux motifs
énumérés — Les autorités publiques ne peuvent être tenues
responsables des conséquences (sur le droit de vote) d'une
ligne de conduite particulière (déplacement du domicile dans
une autre province) adoptée par celui qui s'adresse à la Cour.
Élections — Référendum sur la réforme constitutionnelle
fondé sur l'Accord de Charlottetown — Tenue du référendum
en vertu des règles d'application de la Loi référendaire fédé-
rale — Le Québec tient un référendum distinct en vertu d'une
loi provinciale imposant, à des fins de vote, la résidence depuis
six mois — Un ex-résident de l'Ontario est inhabile à voter
parce qu'il a déménagé au Québec deux mois avant le référen-
dum — Aucune violation des droits conférés par les art. 3
(droit de vote), 6 (droit de se déplacer) et I5 (droits à l'égalité)
de la Charte — Rejet de la demande de délivrance d'un bref de
mandamus exigeant l'inscription des requérants sur la liste
électorale, et rejet de jugements déclaratoires ayant pour effet
de leur permettre de voter.
Contrôle judiciaire — Recours en equity — Jugements
déclaratoires — Référendum sur la réforme constitutionnelle
tenu en vertu de la Loi référendaire fédérale sauf au Québec,
qui tient un référendum distinct en vertu d'une loi provinciale
imposant, à des fms de vote, la résidence depuis six mois — Un
ex-résident de l'Ontario est inhabile à voter parce qu'il a
déménagé au Québec deux mois avant le référendum — Le
requérant demande un bref de mandamus et des jugements
déclaratoires ayant pour effet de leur permettre de voter —
Mise en délibéré des questions de compétence: la Cour fédé-
rale peut-elle statuer, en vertu de l'art. 18 de la Loi sur la
Cour fédérale, sur la validité constitutionnelle des lois fédé-
rales?; le directeur général des élections est-il un office fédé-
ral contre lequel il peut être obtenu réparation en vertu de
l'art. 18?; rejet de la demande au fond.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.)
[L.R.C. (1985), appendice II, n° 44], art. 2(b), 3, 6,
15(1).
Loi électorale du Canada, L.R.C. (1985), ch. E-2.
Loi référendaire, L.C. 1992, ch. 30, art. 3.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 17
(mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 3), 18 (mod., idem,
art. 4), 18.1 (édicté, idem, art. 5), 48.
Proclamation soumettant un référendum relatif à la Cons
titution du Canada, TR/92-180.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663.
JURISPRUDENCE
DECISIONS APPLIQUÉES:
Allman et al. v. Commissioner of the Northwest Territo
ries (1983), 50 A.R. 161; 8 D.L.R. (4th) 230; [1984]
N.W.T.R. 65 (C.A.); Kretowicz et autres c. Ministre de
l'Emploi et de l'Immigration (1987), 77 N.R. 38 (C.A.F.).
DEMANDE fondée sur l'article 18 de la Loi sur la
Cour fédérale en vue d'obtenir diverses ordonnances
qui auraient pour effet de permettre aux requérants de
voter au référendum du 26 octobre 1992 sur la Cons
titution. Demande rejetée.
AVOCATS:
Philippa E. Lawson pour les requérants.
Nicol J. Schultz et Jacques Girard pour l'intimé.
PROCUREURS:
Centre pour la promotion de l'intérêt public,
Ottawa, pour les requérants.
Fraser & Beatty, Ottawa, pour l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs de
l'ordonnance rendus par
LE JUGE JOYAU Le requérant, Graham Haig, pour
son propre compte et pour celui d'autres personnes,
demande à cette Cour en vertu de l'article 18 de la
Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7
(mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4)] de rendre diverses
ordonnances subsidiaires qui auraient pour effet de
lui permettre de voter lors du référendum qui doit
être tenu le 26 octobre 1992.
La situation particulière dans laquelle se trouve le
requérant tient au fait qu'il a changé de domicile au
début d'août cette année, en quittant l'Ontario pour
s'établir dans la province de Québec.
Comme il n'est plus un résident de l'Ontario, le
requérant n'a pas qualité d'électeur en Ontario en
vertu des dispositions de la Loi électorale du Canada
[L.R.C. (1985), ch. E-2]. En même temps, cependant,
il n'est pas admissible à voter dans le cadre du réfé-
rendum distinct tenu dans la province de Québec,
dont les lois électorales, comme c'est le cas pour
toutes les provinces canadiennes, imposent la rési-
dence depuis six mois.
Le requérant soutient que cette double interdiction
viole les droits que lui confèrent les articles 2, 3, 6 et
15 de la Charte canadienne des droits et libertés [qui
constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de
1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982,
ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]].
Il affirme qu'il a droit à ce que cette Cour lui accorde
réparation au moyen des redressements suivants:
1. Un jugement déclaratoire portant que l'expression
«corps électoral ... [d']une ... [certaine] province»
utilisée à l'article 3 de la Loi référendaire [L.C. 1992,
ch. 30] comprend un résident qui était résident ordi-
naire d'une province à quelque moment que ce soit
au cours des six mois précédant le référendum.
2. Un bref de mandamus ordonnant la prise de
mesures en vue du recensement du requérant et des
autres personnes dans une situation semblable.
3. Un jugement déclaratoire portant que les droits
conférés au requérant par la Charte ont été par ail-
leurs violés.
4. Un jugement déclaratoire portant que le décret
C.P. 1992-2045 [Proclamation soumettant un réfé-
rendum relatif à la Constitution du Canada, TR/92-
180] qui déclenchait le vote référendaire est inconsti-
tutionnel dans la mesure où il contrevient à l'ali-
néa 2b) et au paragraphe 15(1) de la Charte.
La demande a été déposée auprès de cette Cour le
30 septembre 1992. Elle désignait pour intimés Sa
Majesté la Reine et le directeur général des élections.
Le 5 octobre 1992, l'avocat de Sa Majesté la Reine a
demandé à la Cour par requête la radiation de sa
cliente en tant qu'intimée au motif que la Cour
n'avait pas la compétence nécessaire, en vertu de
l'article 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5] de la
Loi sur la Cour fédérale, pour accorder les répara-
tions recherchées.
Le juge. Denault a entendu la requête de la Cou-
ronne le 7 octobre 1992, et le 9 octobre 1992 il l'a
accueillie et il a rendu les motifs de sa décision, après
mise en délibéré.
La lecture de ces motifs aurait pu amener bien des
lecteurs à conclure que le requérant était dans une
impasse et qu'il se trouvait confronté à l'absence de
compétence de la Cour pour être saisie de la demande
fondée sur l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédé-
rale. On aurait pu s'attendre à ce que le requérant, en
dépit du peu de temps disponible, adopte les procé-
dures mieux appropriées des articles 17 [mod. par
L.C. 1990, ch. 8, art. 3] et 48 de la loi.
En même temps, l'article 57 [mod., idem, art. 19]
de la Loi exige, à l'égard des contestations sur le plan
constitutionnel, l'envoi d'un avis de dix jours au pro-
cureur général du Canada et à celui de chacune des
provinces. Cet avis expirant le 11 octobre 1992, l'au-
dition de la requête au fond n'a pu être fixée avant
cette date.
La date de cette audition a été fixée au 13 octobre
1992. La veille, le requérant a demandé l'adjonction
du procureur général du Canada en qualité d'intimé.
À l'audience du 13 octobre, la Cour a encore fait face
à des questions de compétence. Par son avocat, le
procureur général en cette qualité et non en sa qualité
de partie intimée, a fait valoir que la question dont
était saisie la Cour était essentiellement une contesta-
tion de la validité constitutionnelle des lois fédérales
et qu'en raison de la Loi sur la Cour fédérale elle-
même et non de ses Règles [Règles de la Cour fédé-
rale, C.R.C., ch. 663], la Cour n'avait pas la compé-
tence nécessaire pour statuer sur la question en vertu
de l'article 18. L'avocat du procureur général a sou-
tenu en outre que le contrôle judiciaire prévu à l'ar-
ticle 18 n'était disponible qu'à l'égard des décisions
des offices fédéraux, ce qui n'était pas le cas en l'es-
pèce.
Dans les circonstances, j'ai décidé, en dépit du
message que l'on peut déceler dans l'ordonnance ren-
due par le juge Denault le 9 octobre 1992, de prendre
la question de la compétence en délibéré et de per-
mettre à l'avocate du requérant de plaider l'affaire au
fond, plaidoirie à laquelle l'avocat du directeur géné-
ral des élections répondra nécessairement.
Si j'ai relaté en détail la filière qu'a dû suivre le
requérant, c'est peut-être pour expliquer qu'une ques
tion n'est jamais aussi simple qu'elle peut par ailleurs
le sembler. La Cour est très consciente du peu de
temps disponible et des complications que la contes-
tation constitutionnelle du requérant provoque dans
l'application de nos règles judiciaires, qui n'ont
jamais été renommées pour leur simplicité. La posi
tion du requérant, toutefois, est qu'il est tombé entre
deux chaises, qu'en vertu de la Charte il a le droit de
voter au prochain référendum et que quelqu'un,
quelque part, lui fournira le moyen de le faire. À ses
yeux, et aux yeux des autres, telle est la simple ques
tion et la façon d'obtenir satisfaction lui importe peu.
Il est difficile pour un tribunal, dans ce genre de
situation, de simplifier la façon dont il faut procéder.
Il est encore plus difficile, comme dans l'affaire dont
je suis saisi, de négliger ce qui semble être pour cer-
tains des aspects relevant purement de la procédure
pour passer directement aux questions de fond soule-
vées. Cependant, ces aspects soi-disant de procédure
sont des règles de droit auxquelles la Cour doit
témoigner autant de respect qu'aux conclusions d'un
requérant qui estime que ses droits de citoyen ont été
violés et qui demande réparation auprès de la Cour.
Laissant cela de côté pour l'instant, je dois tirer des
conclusions à l'égard des moyens détaillés et con-
vaincants exposés par l'avocate du requérant et par
l'avocat du directeur général des élections. Je parle,
naturellement, de leurs moyens à l'égard du bien-
fondé de l'affaire. Si je ne passe pas en revue chaque
point soulevé, c'est par nécessité d'aborder rapide-
ment les questions soulevées. A cet égard, les parties
constateront que la Cour est elle aussi consciente du
peu de temps dont dispose le requérant et qu'elle y
est sensible.
Le droit particulier de l'appelant que ce dernier
affirme avoir été violé est celui que lui confère l'ar-
ticle 3 de la Charte. C'est là où le droit de vote est
consacré. L'article 3 est libellé comme suit en
anglais:
3. Every citizen of Canada has a right to vote in an election
of members of the House of Commons or of a legislative
assembly and to be qualified for membership therein.
La version française nous dit ce qui suit:
3. Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux
élections législatives fédérales ou provinciales.
Il est évident que le droit de vote d'un citoyen est
limité. Il n'est consacré par la Charte qu'à l'égard
d'élections au Parlement fédéral et aux assemblées
législatives. D'après son libellé, l'article ne garantit
le droit de vote dans aucune autre circonstance où un
citoyen est appelé à voter.
A première vue, la version française semble accor-
der un droit de vote sans restriction, mais j'en con-
clus que si l'on interprète cet article correctement, les
expressions «droit de vote ... aux élections législa-
tives fédérales ou provinciales» sont conjonctives et
par conséquent elles imposent les mêmes restrictions
que le texte anglais.
C'est probablement la raison pour laquelle l'avo-
cate du requérant a insisté sur l'alinéa 2b) et sur les
articles 6 et 15 l'appui de la violation alléguée.
Néanmoins, il me semble que lorsque la Charte
exprime certaines libertés de façon générique, y com-
pris la liberté d'expression, ou encore prévoit des
droits à l'égalité en vertu du paragraphe 15(1), on
doit tenir compte de droits plus précis, à savoir le
droit de vote, que l'on trouve à l'article 3. Comme on
l'a vu plus haut, ce droit de vote, tel qu'il est consa-
cré par la Charte, se limite aux élections législatives
fédérales et provinciales.
Je dois aussi souligner que les citoyens du Québec
n'ont pas le droit de voter dans le cadre du référen-
dum canadien établi par la Proclamation référendaire.
La question de savoir s'ils auraient dû ou non être
admissibles à voter est, à mon avis, une considération
de politique qui ne soulève pas, en soi, une question
relevant des tribunaux. Comme le requérant n'est pas,
comme il l'a reconnu, un résident ordinaire d'aucune
province ni d'aucun territoire énumérés dans la Pro
clamation, il n'a pas, à première vue, le droit de voter
au référendum canadien.
Le fait que le requérant est privé du droit de voter
au référendum tenu au Québec en raison d'une règle
afférente à la résidence, règle qui, comme nous le
verrons, a été trouvée légitime au regard des garanties
de la Charte, est pour le requérant et pour d'autres
personnes dans une situation semblable une cause de
souci. C'est toutefois une situation fâcheuse souvent
rencontrée lorsque la structure politique d'une collec-
tivité se fonde sur un système fédéral dans lequel les
deux paliers de gouvernement ont chacun leur com-
pétence exclusive. À ce sujet, je ferai remarquer que
longtemps avant la Proclamation référendaire, la
législature du Québec avait prévu dans son projet de
loi 150, entré en vigueur le 20 juin 1991, la tenue
d'un référendum au Québec au plus tard le 26 octobre
de cette année. Il est à présumer que c'est pour des
raisons de commodité mutuelle que les deux référen-
dums se tiennent le même jour.
On conclurait par conséquent que le requérant
n'est pas visé par la loi fédérale applicable et que son
recours, s'il en a un, relèverait des tribunaux du Qué-
bec. Même là, cependant, ce recours pourrait être
d'une utilité douteuse au requérant. La Cour d'appel
des Territoires du Nord-Ouest a été appelée à se pro-
noncer sur les exigences en matière de résidence dans
l'affaire Allman et al. v. Commissioner of the
Northwest Territories (1983), 50 A.R. 161, dans
laquelle le gouvernement des Territoires avait pro-
clamé un plébiscite qui est, je crois, un mot plus juste
que référendum, et qui imposait une résidence de
trois ans pour être admissible à voter.
La Cour d'appel a statué que cette disposition ne
violait pas l'alinéa 2b) de la Charte. La Cour a dit à la
page 166:
[TwADucrtoN] Vue dans cette perspective, il devient immé-
diatement et des plus clairs que l'expression d'opinion recher-
chée par le plébiscite en vertu de la Plebiscite Ordinance n'a
absolument rien à voir avec la liberté fondamentale d'expres-
sion garantie par la Charte canadienne. Elle ne restreint ni ne
révoque la liberté fondamentale d'expression dont jouissaient
auparavant les requérants comme d'un droit de naissance. Il
s'agit d'un tribunal de l'opinion publique supplémentaire créé
par le gouvernement territorial à ses propres fins de renseigne-
ment. Le fait que l'on ait refusé aux requérants la possibilité de
participer au sondage populaire ne diminue pas leur droit fon-
damental de se faire entendre et d'exprimer leurs vues sur le
sujet, que ce soit individuellement ou par le truchement des
médias.
La Cour d'appel a aussi refusé d'accorder une
réparation aux requérants en vertu du paragraphe 6(2)
de la Charte, qui garantit le droit de se déplacer. La
Cour a souligné que de tels droits sont assujettis [TRA-
DUCTION] «aux lois et aux usages d'application géné-
rale en vigueur dans une province donnée, s'ils n'éta-
blissent entre les personnes aucune distinction fondée
principalement sur la province de résidence anté-
rieure ou actuelle», les mots cités étant exactement
ceux du libellé de l'alinéa 6(3)a) de la Charte.
Pour ce qui est de l'argument de l'avocate du
requérant selon lequel il y aurait violation du para-
graphe 15(1) de la Charte, je dirai que je ne suis pas
convaincu que la discrimination dont fait état le
requérant soit fondée sur un motif analogue à ceux
qui sont énumérés dans cette section.
Une réponse plus favorable aux prétentions du
requérant se trouverait à créer une fiction à l'égard
des exigences en matière de résidence, ce qu'avec
égards j'estime qu'un tribunal ne devrait pas sanc-
tionner, peu importe la mesure dans laquelle le requé-
rant s'estime lésé. La Cour d'appel fédérale a statué
dans l'arrêt Kretowicz et autres c. Ministre de l'Em-
ploi et de l'Immigration (1987), 77 N.R. 38, que les
autorités publiques ne peuvent être tenues respon-
sables des conséquences d'une ligne de conduite par-
ticulière adoptée par un demandeur devant les tribu-
naux. Ces conséquences se présentent souvent
lorsque des citoyens d'une province canadienne déci-
dent d'aller habiter une autre province dans laquelle
il leur est impossible, aux fins d'une élection provin-
ciale, de respecter les exigences minimales en
matière de résidence.
Si ce principe devait s'appliquer à l'égard du droit
de vote aux élections législatives provinciales, il
serait impensable de ne pas l'appliquer à un référen-
dum dans lequel le droit de vote n'est pas du genre
expressément garanti à l'article 3 de la Charte.
Je dois par conséquent conclure que le requérant
n'a pas réussi à établir la violation des droits que lui
confèrent l'alinéa 2b) et les articles 3, 6 et 15 de la
Charte canadienne des droits et libertés.
Les parties comprendront, je l'espère, que dans ces
brèves conclusions je suis conscient des problèmes
pratiques que pose le peu de temps disponible. Il
pourrait être évident à plusieurs que les questions
soulevées mériteraient une audience et des recherches
de la part de la Cour d'appel fédérale. Je me rends
aussi compte que le requérant ne sait trop quelle autre
procédure il doit choisir, c'est-à-dire une action fon-
dée sur l'article 17 avec une demande simultanée en
vue d'obtenir des directives spéciales pour accélérer
le procès ou un appel de cette ordonnance auprès de
la Cour d'appel fédérale.
Pour permettre au requérant de chercher une autre
réparation, je vais conclure que j'ai compétence en
vertu de l'article 18 pour statuer sur les questions de
fond mais que je dois par ailleurs rejeter la contesta-
tion de l'appelant fondée sur la Charte.
Une ordonnance est rendue en conséquence.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.